L’affidamento di servizi ai sensi dell’art. 57 CTS (nota a Corte Cost. n. 255/2020)

La Corte Costituzionale torna ad occuparsi del Codice del terzo settore, in questo caso con riferimento all’art. 57, specificamente dedicato all’affidamento di servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza.
La soluzione della questione di legittimità è agevole, ma alcuni passaggi della Corte pongono alcuni dubbi che meritano un approfondimento cui sarà dedicato un prossimo seminario organizzato da Terzjus nel gennaio del 2021.

La Corte Costituzionale torna ad occuparsi del Codice del terzo settore (“CTS”) e lo fa, in questo caso, con riferimento all’art. 57, specificamente dedicato all’affidamento di servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza.

Ancora una volta, come è già accaduto per la fondamentale sentenza n. 131/2020 della Corte, di cui ci si è ampiamente occupati nel 1° Quaderno di Terzjus pubblicato nello scorso mese di settembre, è il Governo nazionale a suscitare la pronuncia della Corte. Nuovamente la Corte respinge il ricorso, dichiarando infondata la questione di legittimità costituzionale.

L’impugnata disposizione di legge regionale, infatti, limitandosi a prevedere che “[l]a Regione è autorizzata a finanziare annualmente l’AREUS per le attività rese dalle associazioni Onlus e cooperative sociali convenzionate con il Servizio di emergenza-urgenza 118”, risulta inidonea a ledere l’art. 57 CTS.

Essa, infatti, come correttamente osserva la Corte, non regola le modalità di affidamento dei servizi di cui l’art. 57 si occupa, ma si limita a finanziare un’attività disciplinata da altre norme regionali. Da qui la sua indubbia incapacità di pregiudicare l’art. 57 CTS.

Semmai – come la Corte lascia intendere – una questione di legittimità costituzionale per potenziale contrasto con l’art. 57 CTS potrebbe porsi con riguardo alle norme regionali che regolano l’agire dell’AREUS, qualora esse includessero le cooperative sociali (ed altri enti diversi dalle ODV) tra i potenziali affidatari dei servizi di cui all’art. 57.

La questione di legittimità costituzionale è dunque rapidamente chiusa dalla Corte.

Se il decisum e la ratio decidendi non sono particolarmente rilevanti ai fini dell’interpretazione di una norma molto delicata ed oggetto di numerose controversie giudiziarie come l’art. 57 CTS, sono invece alcuni obiter che la Corte si concede a suscitare anche qui (come nella sentenza n. 131/2020) l’attenzione dell’interprete.

Importante è, da un lato, l’aver ribadito quanto già affermato da Corte Cost. n. 131/2020, relativamente ai rapporti tra diritto interno e diritto euro-unitario dei contratti pubblici, ovverosia che, ai sensi della vigente direttiva europea, “resta in capo agli Stati membri la possibilità di apprestare, in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, un modello organizzativo ispirato non al principio di concorrenza, ma a quello di solidarietà, che può prevedere l’affidamento tramite modalità estranee al regime dei contratti pubblici o comunque attraverso un regime di evidenza pubblica alleggerito”.

La Corte, peraltro, non si lascia sfuggire l’occasione di menzionare espressamente le novità recentemente introdotte nel corpo del Codice dei contratti pubblici dal c.d. decreto “semplificazioni”, affermando quanto segue: “la normativa europea è stata recepita dal decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50 (Codice dei contratti pubblici), che lascia impregiudicata la facoltà di affidare i medesimi servizi sociali individuati dalla direttiva 2014/24/UE attraverso modalità diverse dall’appalto di servizi, escludendoli dal campo di applicazione del medesimo codice (art. 17), e prevede per altri servizi sociali specifiche discipline; in relazione a queste, sono oggi espressamente fatte salve le diverse modalità previste dal codice del terzo settore (artt. 30, comma 8, 59, comma 1, e 140, comma 1, come modificati, rispettivamente, dall’art. 8, comma 5, lettere 0a, a-quater, e c-bis, del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76, recante «Misure urgenti per la semplificazione e l’innovazione digitale», convertito, con modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120)”.

Si rafforza dunque, grazie anche al decreto “semplificazioni”, quell’interpretazione dei rapporti tra Codice dei contratti pubblici e Codice del terzo settore fatta propria dalla Corte Costituzionale nella precedente sentenza n. 131/2020 (che ancora non poteva contare, poiché di qualche mese ad esse antecedente, sulle modifiche agli articoli 30, comma 8, 59, comma 1 e 140, comma 1, d.lgs. 50/2016).

Si badi, tuttavia, che, da questo punto di vista, i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza fanno storia a sé, poiché – al di là di quanto oggi previsto dall’art. 57 CTS, e ancor prima che il decreto “semplificazioni” si occupasse dei rapporti tra Codice dei contratti pubblici e Codice del terzo settore – ad essi il Codice dei contratti pubblici già dedicava l’art. 17, comma 1, lett. h), il quale, riproducendo pedissequamente l’art. 10, lett. h) della direttiva n. 2014/24/UE, stabilisce che le disposizioni del Codice non si applicano gli appalti e alle concessioni di servizi “concernenti servizi di difesa civile, di protezione civile e di prevenzione contro i pericoli forniti da organizzazioni e associazioni senza scopo di lucro identificati con i codici CPV 75250000-3, 75251000-0, 75251100-1, 75251110- 4, 75251120-7, 75252000-7, 75222000-8; 98113100-9 e 85143000-3 ad eccezione dei servizi di trasporto dei pazienti in ambulanza”. Questa disposizione gode di un’interpretazione consolidata a livello sia europeo (da parte della Corte di giustizia) sia nazionale (da parte dei tribunali amministrativi regionali e del Consiglio di stato), secondo cui rientrano nell’ambito di applicazione della norma i servizi di trasporto sanitario (di cui al CPV 85143000-3) caratterizzati dalla emergenza e urgenza, che sono dunque senz’altro esclusi dall’ambito di applicazione del d.lgs. 50/2016.

La parole della Corte nella sentenza n. 255/2020 possono dunque tutt’al più essere utili a supportare l’estensione dell’ambito di esenzione oltre l’emergenza e urgenza (nonché oltre il c.d. trasporto in ambulanza “qualificato”), includendovi ad esempio anche i trasporti finalizzati al trapianto di organi, alla trasfusione di sangue o emoderivati, alla somministrazione di farmaci e antidoti qualora risultino indispensabili a salvaguardare le fondamentali funzioni vitali dei pazienti.

Più problematico è invece un altro passaggio non indispensabile della sentenza n. 255/2020, quello in cui la Corte sostiene che “non è di palmare evidenza che il citato art. 57 abbia voluto limitare l’istituto convenzionale, per il servizio di emergenza e urgenza, soltanto alle organizzazioni di volontariato, come dedotto dalla parte ricorrente, restringendo così il campo degli affidatari rispetto alla ricordata normativa europea e al codice degli appalti, che includono tale servizio tra quelli per cui è possibile derogare alle procedure di evidenza pubblica”.

La Corte, invero, riconosce che la disposizione (cioè l’art. 57 CTS) “è esplicita nell’indicare la facoltà di affidare con convenzione il servizio alle associazioni di volontariato «in via prioritaria»”, ma allo stesso tempo ammette che ciò “pone un problema interpretativo di soluzione non univoca, sul quale non fornisce argomenti la difesa dello Stato, così come non li fornisce riguardo all’applicabilità dell’art. 57 alle cooperative sociali, in ragione del rapporto tra il codice del terzo settore e la legge n. 381 del 1991, che lo stesso codice sembra qualificare come disciplina speciale”.

Diventa dunque centrale comprendere come debba correttamente interpretarsi la formula “possono essere in via prioritaria” di cui all’art. 57 CTS, se nel senso della possibilità o della doverosità della procedura per l’amministrazione procedente, e nel secondo caso se vi sia e quale sia lo spazio residuale per il Codice dei contratti pubblici o eventuali normative regionali concorrenti, come quelle fondate sull’art. 9, comma 2, legge 381/1991, che la Corte non trascura infatti di menzionare.

La nostra tesi, basata su un’interpretazione non solo letterale ma anche sistematica, e supportata da un’ampia e consolidata giurisprudenza interna ed euro-unitaria, è che il ricorso prioritario all’art. 57 sia obbligatorio per le amministrazioni che intendano affidare a terzi i servizi in oggetto, e che l’art. 57 sia norma non solo posteriore ma anche speciale rispetto all’art. 9, comma 2, legge 381/1991 (ed eventuali normative regionali applicative di quest’ultimo), sicché i dubbi che la Corte pone andrebbero senz’altro risolti nel senso della prevalenza del primo articolo sul secondo, e dunque degli affidamenti riservati alle ODV rispetto agli affidamenti aperti ad altri soggetti, anche del terzo settore, tra cui in particolare le cooperative sociali.

Per il resto, sono talmente numerose le questioni non solo teorico-interpretative, ma anche (e forse soprattutto) pratico-applicative che l’art. 57 CTS, e più in generale la materia dei servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza sollevano, che in questa sede non si può che rinviarne l’approfondimento ad un nostro scritto di prossima pubblicazione e a un seminario pubblico che nel prossimo mese di gennaio 2021 Terzjus realizzerà in collaborazione con i suoi soci Anpas e Misericordie.

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