Spunti sull’applicazione degli articoli 56 e 57 del Codice del Terzo settore

La sentenza del TAR Piemonte, Sez. I, n. 719/2022 permette di considerare l’interpretazione “evolutiva” offerta dal Collegio giudicante in tema di rapporti tra gli enti del Terzo settore e le pubbliche amministrazioni e segnatamente in materia di convenzioni per lo svolgimento di attività o servizi sociali di interesse generale (art. 56 CTS) e di convenzioni aventi ad oggetto l’affidamento del servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza (art. 57 CTS).

L’associazione ricorrente, esclusa dalla procedura di affidamento del servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza 118 per l’anno 2022 in maniera continuativa, con riferimento alla postazione di Vercelli, contestava, attraverso precisi motivi di ricorso, la violazione dei predetti artt. 56 e 57 CTS in relazione ai principi di imparzialità, parità di trattamento e tutela della concorrenza nella procedura in questione.

Le doglianze della ricorrente, come si evince dalla parte fattuale della decisione, sono così argomentate:

  • “la previsione contenuta nell’avviso di selezione approvato con la delibera n. 1225/2021, in virtù della quale l’affidamento delle singole posizioni sarebbe avvenuto attraverso un sistema, assimilabile a quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa, che subordinava la valutazione economica dei preventivi presentati all’ipotesi in cui si fosse verificato uno scarto inferiore di cinque punti tra i progetti tecnici, contrasterebbe con i criteri di autolimitazione sanciti nello stesso avviso di selezione, con i principi di imparzialità e massima apertura alla concorrenza, di ragionevolezza e logicità dell’azione amministrativa, nonché con i principi sottesi all’art. 57 D.lgs. 117/2017, vieppiù considerato che la ricorrente avrebbe presentato un’offerta economica migliore di quella della contro-interessata”;
  • “l’avviso di indizione della nuova procedura sarebbe, altresì, illegittimo laddove comprova la qualità del servizio offerto mediante la valutazione delle esperienze precedentemente maturate, attribuendo dieci punti per i servizi in convenzione svolti negli ultimi dieci anni e cinque punti per l’esperienza maturata in relazione all’anno di fondazione. Siffatti criteri contrasterebbero con il c.d. divieto di commistione tra i requisiti soggettivi di partecipazione alla gara e i criteri di valutazione dell’offerta tecnica, ovvero con i principi di parità di trattamento e non discriminazione, in quanto darebbero prevalenza, da un lato, al solo dato numerico-quantitativo dei servizi erogati dalle associazioni nel periodo decennale anteriore alla pubblicazione del bando, dall’altro, alle fondazioni storiche a discapito delle nuove associazioni”.

Il Collegio giudicante ha dapprima richiamato la direttiva 2014/24/UE sugli appalti pubblici e la disciplina del codice dei contratti pubblici – d.lgs. 50/2016 – e, in seguito, enucleato le differenze disciplinari tra servizi di ambulanza (soggetti alle procedure di evidenza pubblica secondo un “regime alleggerito”) e servizi di soccorso sanitario emergenziale da attuarsi mediante ambulanza (sottratti al comune regime competitivo).

Inoltre, è stato ricordato come la Corte di giustizia europea (C-213/21 e C-214/21) abbia recentemente “puntellato” l’art. 57 CTS nella parte in cui circoscrive il perimetro degli enti affidatari, restringendolo alle sole organizzazioni di volontariato in possesso dei requisiti normativamente prescritti. Per i giudici di Lussemburgo, “l’articolo 10, lettera h), della direttiva 2014/24/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sugli appalti pubblici e che abroga la direttiva 2004/18/CE, deve essere interpretato nel senso che esso non osta a una normativa nazionale che prevede che servizi di trasporto sanitario di urgenza ed emergenza possano essere attribuiti mediante convenzione, in via prioritaria, soltanto a organizzazioni di volontariato e non a cooperative sociali che possono distribuire ai soci ristorni correlati alle loro attività”.

Il Tribunale amministrativo regionale, nel solco di quanto riconosciuto dalla sentenza n. 131/2020 della Corte costituzionale, cui Terzjus ha dedicato un apposito Quaderno di approfondimento,  ha espresso parole di lode per il codice del Terzo settore per aver impresso una svolta a livello ordinamentale, realizzando una sistematizzazione organica della materia oggetto della controversia e del più ampio rapporto tra enti del Terzo settore e pubbliche amministrazioni, dando così una significativa attuazione al principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale.

Il Tribunale amministrativo regionale ha dunque ricostruito “i rapporti di forza tra codice dei contratti pubblici e codice del Terzo settore”, alla luce di quanto emerge dalla lettura degli attuali artt. 30, comma 8, 59, comma 1, e 140, comma 1, del codice dei contratti pubblici. Inoltre, sempre sul rapporto tra pubbliche amministrazioni ed enti del Terzo settore è stato richiamato il d.m. 31 marzo 2021, n. 72 (Linee guida).

Per i giudici, anche nel caso oggetto della controversia, devono essere rispettati i principi di imparzialità, trasparenza, concorsualità e parità di trattamento: “ […] deve pertanto concludersi che sono esclusi dall’applicazione del codice dei contratti i servizi di trasporto sanitario di emergenza e urgenza, di qui l’impossibilità di procedere ad una applicazione sic et simpliciter dei principi generali dettati in materia di appalti, tra cui campeggia il principio di concorrenzialità, dovendosi far luogo alla sola applicazione dei principi di imparzialità, pubblicità, trasparenza, partecipazione e parità di trattamento nella prospettiva applicativa di una procedura comparativa riservata alle organizzazioni di volontariato e delle associazioni di promozione sociale”.

Pertanto, il Collegio ritiene che “nel caso di specie, venendo appunto in rilievo servizi di interesse generale, strettamente connessi alla soddisfazione del diritto fondamentale della collettività alla tutela della salute, sia la previsione di un criterio di valutazione che conferisca prevalenza agli aspetti tecnico-qualitativi – rispetto a quelli prettamente economici – con la conseguente giustificata recessione della concorrenza sul fattore prezzo, sia la valutazione dell’offerta tecnica sulla base di requisiti afferenti alla sfera soggettiva-esperienziale del concorrente, rispondano propriamente all’esigenza di dover dare prevalenza alla valutazione di parametri inerenti alla qualità del servizio, all’organizzazione e alla qualifica professionale, nonché all’esperienza del personale effettivamente utilizzato nell’affidamento, in linea con quanto disposto dall’art. 56 D.lgs. 117/2017”.

Nel respingere il ricorso, i giudici concludono hanno affermato che “appare ragionevole la scelta di procedere alla valutazione dell’offerta economica solo laddove i progetti di gestione presentati dai concorrenti si collochino su un piano di equiparazione dal punto di vista tecnico, vagliando per contro l’offerta economica solo dove sussista uno scarto irrilevante tra i punteggi tecnici ottenuti”. Pertanto, “l’esigenza di attenuare la concorrenza sul fattore prezzo favorendo – in fase valutativa – la componente tecnico-qualitativa dell’offerta appaia nell’ipotesi di affidamenti in convenzione ex artt. 56 e 57 D.lgs. 117/2017 pienamente conforme al paradigma normativo considerato, peraltro, che l’offerta economica in tale settore ha ad oggetto esclusivamente il rimborso dei costi necessari per fornire il servizio oggetto dell’affidamento, non essendo in essa ricompresa alcun profitto per l’associazione concorrente”.

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