La realtà che si fa diritto. Una nuova recensione del 1 Terzjus report sulla Riforma del Terzo settore

Il Rapporto (https://terzjus.it/rapporto/) ha rappresentato il primo tentativo, sicuramente riuscito, visti i numerosi articoli ed eventi[1] che si sono susseguiti dalla sua presentazione, di coniugare entrambi gli obiettivi, arrivando a costituire una significativa chiave di lettura per gli operatori del settore.

1. IL RAPPORTO TERZJUS COME CHIAVE DI LETTURA DELLA RIFORMA DEL TERZO SETTORE

Le novità intervenute in questi ultimi mesi (individuazione del 23 novembre come data per l’avvio Registro Unico Nazionale del Terzo settore -RUNTS) e le criticità introdotte dalla recente approvazione in Senato del D.L. n. 146/2021 (“Misure urgenti in materia economica e fiscale, a tutela del lavoro e per esigenze indifferibili”, c.d. Decreto fiscale 2022), con il quale si introduce, alle associazioni di volontariato e che non svolgono alcuna attività commerciale, l’assoggettamento al regime Iva a partire dal 1° gennaio 2022, (a meno di modifiche che potrebbero essere inserite nel prossimo Decreto Milleproroghe) nonché le aspettative riposte nel DDL n.2248 (legge di Bilancio 2022), in corso di esame in Commissione Bilancio del Senato, rimandano all’esigenza di fare chiarezza su alcuni degli elementi che caratterizzano la cd. riforma del Terzo settore, introdotta con la Legge delega 6 giugno 2016, n.106 e con i relativi decreti attuativi.

Varie sono le fonti informative cui attingere. Una di queste è sicuramente rinvenibile nell’ormai noto Rapporto “Riforma in movimento. 1° Rapporto sullo stato e le prospettive della legislazione sul Terzo settore in Italia”, realizzato grazie ad un significativo lavoro multidisciplinare condotto da autorevoli autori per l’associazione Terzjus.

Terzjus, in qualità di “Osservatorio del diritto del Terzo settore, della filantropia e dell’impresa sociale”, si è posto il duplice obiettivo di realizzare attività di studio, ricerca e formazione in materia di diritto del Terzo settore, della filantropia e dell’impresa sociale e di offrire alle istituzioni competenti un “supporto per la piena ed efficace attuazione della riforma del Terzo settore”.

Già dall’indice del Rapporto (cinque parti, XIV capitoli e 370 pagine) emerge la difficoltà di delineare un processo riformatore inerente ad un sistema complesso e variegato quale è il mondo rappresentato dal Terzo settore.

Le parole chiave con cui si può descrivere l’impianto del Rapporto sono le seguenti: monitorare (lo sviluppo della normativa di riferimento); documentare (rappresentare se e in che misura gli Enti di Terzo settore-ETS- hanno percepito la riforma e l’impatto che essa ha determinato sulle loro strutture; valutare (le criticità dei provvedimenti attuativi); proporre (alla luce dei risultati emersi e al fine di formulare proposte dirette a migliorare l’azione amministrativa e il quadro normativo vigente).

Gli elementi caratterizzanti il Rapporto possono essere sostanzialmente suddivisi in due parti. La prima, finalizzata alla presentazione dei principi generali e degli obiettivi della riforma, si sostanzia nella descrizione dell’evoluzione normativa, nell’analisi dello stato di applicazione e delle questioni rimaste insolute, nonché nella spiegazione delle visioni prospettiche.

La seconda invece, oltre a presentare un’innovativa indagine on line relativa alla percezione della riforma da parte delle organizzazioni di Terzo settore, entra più specificatamente su singoli aspetti e tematiche, anche collaterali alla riforma e al Terzo settore genericamente inteso (es. lo sport dilettantistico, il trattamento dei lavoratori e i contratti collettivi, il rapporto tra Enti pubblici ed Enti del terzo settore, il bilancio sociale e la relativa valutazione d’impatto).

2. LO SVILUPPO DELLA LEGISLAZIONE SUL TERZO SETTORE DESCRITTA DAL RAPPORTO

Non potendo in questa sede analizzare ogni singola sezione del Rapporto, si è scelto di sottolineare alcuni spunti di riflessione contenuti nella prima parte, con specifico all’evoluzione normativa e alla descrizione dei profili generali della nuova disciplina del Terzo settore.

Le pagine introduttive colpiscono l’attenzione del lettore, specie del lettore di formazione giuridica, per l’obiettivo che gli ideatori e curatori del Rapporto si sono posti: “occuparsi della realtà del diritto ovvero del diritto nella sua realtà”. Con tale espressione si vuole far riferimento al diritto inteso non come, nell’accezione kelseniana, un insieme di norme organizzate in una struttura piramidale, ma come uno strumento di soluzione di esigenze concrete e di specifici bisogni.

Una visione che è agevolata da una legislazione di natura speciale come deve essere considerata quella del Terzo settore che, abbandonando l’approccio astratto del Codice civile alle varie tipologie di Enti (l’associazione, la fondazione, la società), si focalizza, da un punto di vista oggettivo, sull’analisi delle concrete modalità di azione di un Ente (attività di interesse generale, finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale, senza scopo di lucro, utilizzando i volontari, ecc.) e, da un punto di vista soggettivo, si concentra su specifiche figure quali gli associati, i volontari, i lavoratori degli Enti del Terzo settore e/o i destinatari delle attività di interesse generale.

Tale visione del diritto tende a favorire il dialogo tra scienze sociali, finalizzato alla combinazione tra analisi di carattere giuridico e analisi di natura sociologica, statistica, economica, ecc.

Dal Rapporto si evince come la riforma del Terzo settore sia stata ideata con un approccio multidisciplinare, approccio che dovrebbe essere mantenuto anche in sede di implementazione, al fine di renderla sempre più facilmente accessibile da coloro che, a vario titolo, ne sono attori e fruitori.

Del resto, nel Rapporto si evidenzia come la riforma, essendo finalizzata a fornire adeguati strumenti di azione ai cittadini interessati a perseguire, in forma individuale o collettiva, il bene comune, dovrebbe dimostrare la sua capacità di dare sostanza a precetti costituzionali quali quelli della solidarietà, dell’uguaglianza sostanziale e della sussidiarietà orizzontale (artt. 2, 3 e 118 della Costituzione italiana).

Un elemento che viene evidenziato nel Rapporto e che merita particolare attenzione è quello connesso alla riforma “culturale”, prima ancora che giuridica, dell’impianto normativo posto in essere dal legislatore del 2016 che, oltre ad aver colmato una lacuna dell’ordinamento, ha avuto il merito di aver fornito “una base normativa ed una veste giuridica definita” ad una serie di Enti che già da tempo avrebbero dovuto essere oggetto di un’adeguata attenzione da parte del legislatore.

Grazie al legislatore del 2016, infatti, si è superato il concetto di Terzo settore inteso semplicemente come risposta al fallimento di altri due settori, quello pubblico e quello privato, e si è individuata una opzione valida per chi sia alla ricerca di un modello organizzativo coerente con i propri obiettivi non speculativi e di utilità sociale.

Il “nuovo” diritto del Terzo settore, in un’ottica di “strategia giuridica integrata”, ha aperto il diritto privato delle organizzazioni alla tutela e alla valorizzazione di interessi non patrimoniali della persona e della comunità, oltrechè al principio costituzionale sopra richiamato della sussidiarietà orizzontale.

La riforma ha inoltre individuato i confini del “nuovo” Terzo settore attraverso una definizione puntuale ed inequivoca degli Enti che lo compongono. Infatti, la qualifica di Ente del Terzo settore (ETS), che può rivestire la forma di associazione e/o di fondazione, può essere acquisita (e mantenuta) da un ente (già esistente o costituito ad hoc) che risulti in possesso dei seguenti necessari requisiti normativi di qualificazione: a) la forma giuridica di associazione, riconosciuta o non, o di fondazione o di altro ente di carattere privato diverso dalle società; b) l’indipendenza da determinati soggetti (PPAA, formazioni o associazioni politiche, sindacati, associazioni di rappresentanza, ecc.); c) l’esercizio in via esclusiva, o quanto meno principale, di una o più attività di interesse generale; d) il perseguimento di finalità civiche, solidaristiche o di utilità sociale; e) l’assenza di scopo di lucro; f) l’iscrizione al Registro Unico Nazionale del Terzo Settore (RUNTS).

3. Considerazioni GENERALI SULLA natura del Terzo sEttore

Al fine di comprendere pienamente l’impianto della riforma, nonché i principi e le linee ispiratrici richiamate nello stesso Rapporto di Terzjus, occorre fare cenno ad alcuni fattori di carattere generale inerenti alla natura stessa del Terzo settore.

Un primo fattore attiene alla difficoltà di delineare gli elementi distintivi e di definire, specie da un punto di vista giuridico, l’identità del Terzo settore costituito, come noto, da una molteplicità di organizzazioni, da un’eterogeneità di attività svolte e di destinatari delle stesse, da differenti modalità di acquisizione e impiego delle risorse economiche a seconda dei diversi settori d’intervento.

Senza pretendere di addentrarsi in una complessa e delicata ricostruzione multidimensionale in merito all’identità da attribuire al Terzo settore[2], occorre evidenziare come, prima dell’entrata in vigore della L. n.106/2016, l’unico significativo riferimento giuridico fosse da rinvenirsi nell’art. 5 (dedicato al “Ruolo del Terzo settore”) della Legge 8 novembre 2000, n. 328, “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali”[3] e nel relativo DPCM applicativo del 2001. Peraltro, tali norme si erano limitate a citarlo come ambito d’intervento, omettendo di fornirne una compiuta definizione giuridica.

Un secondo fattore concerne il raccordo con la Costituzione, relativamente, in particolare, ai principi fondamentali di cui all’art. 2 (che valorizza la socialità della persona e ne richiama i doveri inderogabili di solidarietà politica, economica e sociale) e all’art. 3 (che promuove l’uguaglianza formale e sostanziale della persona umana), nonché al principio di sussidiarietà[4]di cui all’art. 118 e al riparto di competenze legislative e amministrative tra Stato e Regioni operato dalla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001. Senza soffermarsi nel sottolineare i tanti aspetti, anche problematici, che la riforma del Titolo V della Costituzione ha sollevato dalla sua entrata in vigore, alcuni degli elementi che l’hanno caratterizzata possono aiutare a comprendere le dinamiche che regolano anche il Terzo settore, che ne hanno ispirato la relativa riforma e che tuttora rappresentano un elemento di forza e al contempo di difficoltà per il suo completamento.

In particolare, si fa riferimento al riparto della potestà legislativa di cui all’art. 117 Cost., riservata, per talune materie, alla competenza esclusiva dello Stato, per altre alla competenza concorrente Stato-Regioni e, tramite una clausola generale di carattere residuale, alle Regioni riguardo le materie non ricomprese tra quelle esclusive dello Stato o tra quelle concorrenti. L’art. 118 Cost. contiene invece il riparto delle funzioni amministrative e, nell’ ultimo comma, l’esplicita previsione del principio c.d. di sussidiarietà orizzontale, per il quale le istituzioni pubbliche devono favorire l’autonoma iniziativa dei cittadini, sia come singoli sia come associati, per lo svolgimento di “attività di interesse generale”. Tale principio, secondo cui ogni funzione pubblica deve potere essere esercitata al livello più vicino ai destinatari dell’azione, compatibilmente con le esigenze di efficacia[5] può essere considerato uno dei fondamenti dell’impianto della riforma del Terzo settore.

Il legislatore costituzionale ha previsto altresì competenze statali che tagliano trasversalmente più materie come quella relativa alla “determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale” (comunemente denominati LEP), di cui alla lett. m) del secondo comma dell’art. 117[6]. La determinazione dei LEP, come noto, attiene al contenuto dei diritti (civili e sociali) da soddisfare e, tra l’altro, è diretta ad incidere anche sull’estensione delle competenze regionali, siano esse concorrenti o primarie.

Un terzo elemento di carattere generale attiene alla dimensione europea che caratterizza necessariamente anche il Terzo settore. A partire dal Trattato di Lisbona del 2009 che ha favorito l’interlocuzione tra le istituzioni, i cittadini e le loro organizzazioni e che, nel Titolo dedicato alla “Coesione Economica, Sociale e Territoriale”, ha previsto che l’UE prosegua la propria azione “intesa a realizzare il rafforzamento della sua coesione economica, sociale e territoriale”, mirando anche a ridurre il divario tra i livelli di sviluppo delle varie Regioni ed il ritardo delle Regioni meno favorite.

4. Principi e finalità della legge delega e dei  decreti legislativi  attuativi

La riforma del Terzo settore è stata messa a punto grazie ad un intenso lavoro avviato nel 2014 e caratterizzato da svariati passaggi legislativi tra Governo (in special modo il Ministero del Lavoro) e Parlamento, oltre che tra Governo e Regioni e Province autonome, da prime pronunce costituzionali, nonché da numerosi confronti tra i soggetti maggiormente rappresentativi[7] del variegato mondo del Terzo settore che ricomprende soggetti, attività e modalità organizzative differenti per natura ed identità, ma accomunati da principi e finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale[8].

Uno sforzo non indifferente, quindi, culminato con l’approvazione della legge delega 6 giugno 2016, n.106 e dei relativi decreti attuativi che costituiscono un importante tassello di un percorso che, procedendo a riordinare e sistematizzare la normativa correlata al Terzo settore, ha avuto tra le sue finalità quella di garantire una maggiore organicità e coerenza giuridica alle diverse identità in esso rappresentate, cercando al contempo di valorizzarne le singole specificità e i fattori di comune interesse.

Da una sintetica analisi giuridico-istituzionale, emerge come il primo atto normativo della riforma del Terzo settore sia rappresentato dalla Legge delega n. 106/2016[9], comunemente intesa come il complesso di norme che ha ridisciplinato il non profit e l’impresa sociale, dando concreta applicazione al principio di sussidiarietà di cui all’ultimo comma dell’art. 118 Cost.

In particolare, la legge si è posta l’obiettivo di valorizzare il Terzo Settore nei suoi tre elementi costitutivi: la finalità non lucrativa, gli scopi di utilità generale e un impatto sociale attento alla valorizzazione delle persone e alla promozione dei territori e delle comunità.

Uno dei punti più innovativi della legge è da rinvenirsi nell’introduzione della definizione di Terzo settore, declinata nelle finalità e nell’oggetto.

La delega ha previsto, oltre alla revisione della disciplina del Titolo II del libro primo del Codice civile in materia di associazioni, fondazioni e altre istituzioni di carattere privato senza scopo di lucro, riconosciute come persone giuridiche o non riconosciute (revisione ancora rimasta inattuata), la redazione di un Codice del Terzo settore-CTS- (con il D.Lgs. n.117/2017 e s.m.i.), mediante il quale riordinare in maniera organica tutta la legislazione di riferimento, ivi compresa la legislazione tributaria; la revisione della disciplina in materia di impresa sociale (con il D.Lgs. n.112/2017 e s.m.i.); la revisione della disciplina in materia di servizio civile nazionale (con il D.Lgs. n.40/2017, modificato con il D.Lgs. n. 43/2018).

In stretta correlazione alle finalità di carattere generale, la L. n.106/2016 contiene altre previsioni (da realizzarsi mediante i provvedimenti attuativi), tra le quali: l’individuazione delle attività di interesse generale che caratterizzano gli Enti di Terzo settore; la revisione della disciplina in materia di attività di volontariato, di promozione sociale e di mutuo soccorso; l’attribuzione al Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali delle funzioni di vigilanza, monitoraggio e controllo pubblico sugli ETS; la revisione del sistema del Centri di Servizio per il volontariato (CSV); l’istituzione del Consiglio Nazionale del  Terzo  settore (CNTS), organismo nazionale di consultazione degli ETS; la previsione di un Registro Unico Nazionale del Terzo settore (RUNTS), suddiviso in  specifiche  sezioni, da istituire  presso  il  Ministero  del  lavoro  e  delle  politiche sociali; la definizione di  misure fiscali e di sostegno economico in favore degli ETS; il completamento della  riforma  strutturale  dell’istituto  della destinazione del cinque per  mille  dell’imposta  sul  reddito  delle persone fisiche, in base alle scelte  espresse  dai  contribuenti  in favore  degli  ETS. 

Il D.Lgs. n. 117/2017 (integrato e corretto con il D.Lgs. n. 105/2018 e s.m.i.) può essere a ben vedere considerato come il provvedimento con il quale si è proceduto alla “costruzione di una nuova governance basata su strumenti giuridici di alleanza tra soggetti non profit, for profit e pubblici”[10]. In esso vengono infatti definite le finalità, l’oggetto e i principi regolatori della disciplina in “materia di Enti del Terzo settore”, nonché la consacrazione di quali soggetti pubblici e privati rientrino nella categoria degli Enti di Terzo settore (e di quali soggetti non devono invece esservi ricompresi) e sono delineati alcuni degli elementi caratterizzanti e funzionali al suo effettivo sviluppo. Tra essi, si evidenziano: l’individuazione delle fonti di disciplina degli ETS; l’individuazione delle attività di interesse generale che devono costituire l’oggetto sociale esclusivo o principale di un ente del Terzo settore, nonchè delle attività c.d. “diverse”; l’individuazione di un vincolo di destinazione di eventuali utili e, più in generale, del patrimonio degli ETS; l’inserimento dell’obbligo di iscrizione al RUNTS[11]; la definizione dei rapporti tra gli ETS e le pubbliche amministrazioni[12], dalla fase di programmazione (e co-programmazione) a quelle di progettazione (e co-progettazione ed attuazione); l’istituzione del CNTS[13] presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, attribuendone la presidenza al Ministro del lavoro e delle politiche sociali o ad un suo delegato; la revisione del sistema dei CSV, introdotti nell’ordinamento giuridico dall’art.15 della Legge 11.8.1991, n.266 “Legge-quadro sul volontariato”; la disciplina delle misure di sostegno economico in favore degli ETS e l’istituzione, presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali del Fondo per il finanziamento di progetti e di attività di interesse generale nel Terzo settore; la revisione del regime fiscale degli ETS.

Di grande rilevanza, con specifico riguardo ai rapporti tra ETS e P.A., di cui all’art. 55 del CTS, anche per le implicazioni in merito agli interventi per rendere più efficace l’azione amministrativa nei settori di attività di interesse generale definiti dallo stesso Codice, la nota sentenza della Corte Costituzionale n.131 del 26.6.2020. La pronuncia, dopo aver proceduto ad un’attenta disamina della norma in oggetto, ha sottolineato come l’art. 55 del CTS rappresenti “una delle più significative attuazioni del principio di sussidiarietà orizzontale valorizzato dall’art. 118, quarto comma, Cost.”, avendo realizzato “per la prima volta in termini generali una vera e propria procedimentalizzazione dell’azione sussidiaria”. Alla norma presa in considerazione viene quindi riconosciuto il merito di aver posto “in  capo  ai  soggetti  pubblici  il compito di assicurare … il coinvolgimento attivo degli ETS nella programmazione, nella  progettazione e nell’organizzazione  degli interventi e dei servizi”, in virtù di quegli elementi contenuti nei primi articoli del CTS che identificano chiaramente gli ETS come un “insieme limitato di soggetti giuridici”  e che rappresentano “la chiave di volta di un nuovo rapporto collaborativo con gli Enti pubblici”. La sentenza richiama un’altra pronuncia (la n.185/2018) della Corte Costituzionale che, intervenuta in merito all’impugnazione da parte di due Regioni di alcune norme del D.lgs. n.117/2017, ha affrontato, tra le altre, la questione del necessario ricorso alla leale collaborazione tra Stato e Regioni in materie soggette al riparto di cui all’art. 117 Cost.

Relativamente ai dubbi applicativi delle norme del CTS sono intervenute in questi anni varie note interpretative della DG Terzo settore del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Si segnala, tra tutte, la recente n. 18244 del 30 novembre che contiene risposte a vari quesiti afferenti alle seguenti questioni: ordinamento e amministrazione degli ETS; apporto del volontariato agli ETS;  RUNTS. In considerazione della portata generale del contenuto della nota ministeriale, il Ministero ne ha disposto la pubblicazione sul sito istituzionale www.lavoro.gov.it, nella sezione dedicata alle “Circolari e orientamenti ministeriali sul Codice e sugli Enti del Terzo settore”. 

Con il D.Lgs. n.112/2017 e s.m.i si è invece proceduto alla revisione dell’impresa sociale, tenendo conto anche degli orientamenti europei in materia di economia sociale e alla correlativa abrogazione del D.Lgs. n. 155/2006. Il provvedimento enuclea alcuni principi fondamentali, tra i quali si sottolineano i seguenti: la definizione di impresa sociale, ricompresa nel perimetro degli ETS, e il correlativo inserimento delle cooperative sociali e dei loro consorzi che in tal modo acquisiscono di diritto la qualifica di imprese sociali; la previsione di interventi in materia di coinvolgimento dei lavoratori e degli utenti; l’introduzione di novità in materia di controlli, attribuendone la titolarità al Ministero del Lavoro; l’introduzione di misure di sostegno e fiscali volte alla promozione e allo sviluppo dell’impresa sociale.

Il D.Lgs. n. 111/2017 e s.m.i. ha invece delineato il completamento della riforma strutturale dell’istituto del cinque per mille introdotto, a titolo sperimentale per l’anno 2006, dalla L. n. 266/2005 (Finanziaria 2006) mediante l’istituzione di un apposito Fondo nel quale far confluire una quota pari al cinque per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche da destinare ad una serie di finalità di interesse sociale e di ricerca. Il D.Lgs. n. 111/2017 ha previsto la razionalizzazione e la revisione dei criteri di accreditamento dei soggetti beneficiari e dei requisiti per l’accesso al beneficio, la semplificazione e accelerazione delle procedure per il calcolo e l’erogazione dei contributi spettanti nonché l’introduzione di obblighi di pubblicità delle risorse erogate e la revisione della disciplina sanzionatoria. In materia, occorre segnalare il DPCM del 23 luglio 2020 “Disciplina delle modalità e dei termini per l’accesso al riparto del cinque per mille dell’imposta sul reddito delle persone fisiche degli enti destinatari del contributo, nonchè delle modalità e dei termini per la formazione, l’aggiornamento e la pubblicazione dell’elenco permanente degli enti iscritti e per la pubblicazione degli elenchi annuali degli enti ammessi” e il DD n. 488 del 22 settembre 2021, quest’ultimo finalizzato a dare attuazione al precedente mediante l’adozione di  modelli di rendiconto relativi all’utilizzo dei contributi del cinque per mille erogati dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali. Nel caso del Terzo settore, è stato disposto che le norme decorrano dall’anno successivo a quello di operatività del RUNTS. Fino a tale anno, indicativamente quindi a partire dall’anno prossimo (alla luce dell’avvio stabilito per il 23 novembre di quest’anno), il 5 per mille potrà continuare a essere destinato al sostegno delle ONLUS, delle associazioni e fondazioni riconosciute che operano nei settori di attività delle ONLUS e delle APS.

Infine, con il D.Lgs. n. 40/2017, modificato con il D.lgs. n.43/2018, è stato istituito il Servizio civile “universale” (nella normativa antecedente il riferimento era invece al Servizio civile “nazionale”), finalizzato alla difesa non armata e non violenta della Patria, all’educazione alla pace tra i popoli, nonché alla promozione dei valori fondativi della Repubblica.

5. Considerazioni finali e prospettiche

Nonostante la riforma organica del Terzo settore abbia subito in questi ultimi anni un rallentamento, dovuto ad una serie di motivazioni correlate, prima fra tutte, l’emergenza sanitaria da Covid-19 che ha comportato una netta revisione delle priorità d’intervento, sono tuttavia stati adottati dei provvedimenti (il Decreto fiscale per il 2018; il c.d. Decreto Semplificazioni del 2019; le leggi di Bilancio 2020 e 2021) relativi ad interventi di settore che hanno avuto un impatto anche sull’impianto normativo del Terzo settore.

Per quanto specificatamente concerne le misure poste in essere nel periodo emergenziale da Covid-19, occorre evidenziare come nei vari atti normativi varati nel 2020 e nella prima parte del 2021 siano state introdotte anche misure volte a tutelare gli ETS dalle conseguenze negative della pandemia. Peraltro, come si evince dall’analisi dei principali provvedimenti di riferimento, non si può non rilevare come si sia proceduto in maniera frammentaria nella previsione di misure di sostegno ai soggetti operanti nell’ambito del Terzo settore.

E’ quindi auspicabile che, anche tramite l’azione informativa/formativa di ricostruzione dell’architettura della riforma del Terzo settore operata dal Primo Rapporto di Terzjus, oltrechè attraverso i risultati dei seminari tematici, dei momenti di confronto tra attori del Terzo settore e rappresentanti delle Istituzioni, nonché dei numerosi lavori di carattere tecnico-scientifico di natura economica, sociologica e giuridica pubblicati in materia a partire dall’entrata in vigore della riforma, si possa arrivare non solo alla piena consapevolezza della complessità dell’impianto realizzato, ma anche all’individuazione di soluzioni condivise per la risoluzione delle questioni inattuate e per il superamento delle criticità.

Del resto, il compito avviato dal legislatore del 2016, ossia la regolamentazione di una disciplina, quale è quella del Terzo settore che, per sua natura, sfugge ad una rigida classificazione, è arduo, in quanto le attività di interesse generale poste in essere dai soggetti che lo compongono sono destinate a svolgersi nei più diversi ambiti materiali, nei quali opera la competenza dell’Unione europea, dello Stato, delle Regioni e Province autonome, dei Comuni e delle realtà territoriali.

Pertanto, in prospettiva, anche con riferimento alle opportunità create dall’Unione europea ed attuate dai Paesi membri quali, ad esempio, quelle contenute nel PNRR e nella nuova programmazione dei Fondi Strutturali per il periodo 2021-2027[14], occorre proseguire nell’opera di semplificazione, razionalizzazione, revisione e attuazione della normativa approvata in questi ultimi anni[15], procedendo in maniera organica e promuovendo una fase di legislazione coordinata e integrata tra i diversi livelli di governo, gli ETS e le organizzazioni operanti a vario titolo nel settore, che consenta  di affrontare efficacemente le sfide che l’emergenza sanitaria, sociale ed economica ha posto anche al Terzo settore, in modo da superare in maniera efficace e concorrere a garantire la coesione sociale del Paese.


[1] Si fa riferimento, tra gli altri, ai sei Quickinar formativi sui provvedimenti emanati dal Ministero del Lavoro, organizzati da Terzjus, in collaborazione con il Forum del Terzo Settore e il Csvnet, trasmessi sul canale youtube di Terzjus.

[2] Nel corso del tempo sono state usate locuzioni affini, tra le quali: “privato sociale”, “privato civile”, “non profit”, “economia sociale”, “terza dimensione” e “impresa civile”.

[3] Per una sintetica analisi della legge delega si rimanda a Occhiocupo G., Servizi alla persona e alla comunità: la legislazione regionale e l’attuazione del sistema integrato di servizi sociali e sociosanitari, in Autonomie Locali e Servizi Sociali, il Mulino, Bologna, 3/2006, pp. 361-374.

[4] In merito, al principio di sussidiarietà introdotto dalla riforma costituzionale del 2001, tra gli altri, Antonini L. e Pin A., Gli aspetti costituzionali, amministrativi e tributari del Terzo settore, in Zamagni S. (a cura di), Libro bianco sul Terzo settore, Il Mulino, 2011, pagg. 161-163.

[5] In tal senso, de Petris D., Prefazione al volume Terzo settore e Pubblica Amministrazione. La svolta della Corte Costituzionale,  Pellizzari S., Borzaga C. (a cura di), Euricse, IB, dicembre 2020.

[6] Per una sintetica ricostruzione dei LEP operato dalla riforma del Titolo V della Costituzione del 2001, tra gli altri, G. Occhiocupo, I livelli essenziali delle prestazioni e l’accesso al lavoro delle persone svantaggiate, in Osservatorio ISFOL, Rubbettino, n.4/2015, pp. 97-110.

[7] Sui rapporti tra identità e rappresentanza del Terzo settore, nonché sulla differenza tra rappresentanza e rappresentatività, si rimanda a Identità e Rappresentanza del Terzo settore di E. Rossi, P. Addis, F. Biondi Dal Monte, E. Stradella, E.Vivaldi, in Libro Bianco sul Terzo settore,  Zamagni S. (a cura di), op. cit., pagg. 68-81.

[8] Tali considerazioni riprendono in maniera più ampia quanto già sinteticamente esposto nel paragrafo 8.3 Un percorso in fieri: la riforma del terzo settore, in Rapporto Inapp 2021. Lavoro, formazione e società in Italia nel passaggio all’era post Covid-19, Roma, Inapp <https://oa.inapp.org/xmlui/handle/20.500.12916/3267>

[9] Per una disamina dell’impianto della legge delega, Bobba L., Una legislazione promozionale e sussidiaria per la costituzionalizzazione degli attori della società civile, Osservatorio Isfol, n. 3-4/2014, pp. 11-24 e, dello stesso autore, Prefazione al volume La riforma del Terzo settore e dell’impresa sociale. Una introduzione, Fici A. (a cura di), Editoriale scientifica, 2018, pp. 9-14.

[10] In tal senso, tra gli altri, Caldirola D., Stato, mercato e Terzo settore nel decreto legislativo n. 117/2017: per una nuova governante della solidarietà, federalismi.it, n.3/2018.

[11] In merito si evidenziano il DM del 15 settembre 2020 che disciplina le procedure riferite al RUNTS e il recente DD del 26 ottobre 2021, n. 561 che ha individuato nel 23 novembre 2021 il termine a decorrere dal quale avrà inizio il trasferimento al RUNTS dei dati relativi agli enti iscritti nei registri delle ODV e delle APS delle regioni e province autonome.

[12] In merito, si veda il Decreto del Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali n. 72 del 31 marzo 2021 (pubblicato su www.lavoro.gov.it)  con cui, dopo aver acquisito l’Intesa in Conferenza Unificata, sono state adottate le Linee guida sul rapporto tra PPAA ed ETS.  

[13] Il CNTS, insediatosi per la prima volta il 22 febbraio 2018, è stato rinnovato per un triennio con il Decreto del Ministro del Lavoro n. 135 dell’11.6.2021.

[14] Sulla GUUE L 231 del 30 giugno 2021 sono pubblicati i Regolamenti che disciplinano i Fondi strutturali e d’investimento, per un valore pari a oltre 330 miliardi di EUR (a prezzi 2018), corrispondente a quasi un terzo del bilancio a lungo termine dell’Unione Europea.

[15] In tal senso, tra gli altri, il Ministro del Lavoro e delle Politiche Sociali intervenuto lo scorso 20 ottobre all’assemblea Nazionale del Forum del Terzo Settore. Il Ministro ha espresso l’impegno del proprio Dicastero nel completamento della Riforma del Terzo Settore che “arriva in un momento storico per il nostro Paese: l’attuazione dei progetti previsti nel PNRR, il varo del Social Economy Action Plan, la Programmazione dei Fondi strutturali”. 

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