La sentenza del 26 maggio 2023, n. 5217 della Sez. V del Consiglio di Stato aiuta a fare chiarezza, in termini applicativi, sull’istituto della co-progettazione, e sul relativo modello di partenariato, così come disciplinato dall’art. 55, commi 3 e 4, del codice del Terzo settore (CTS), nonché sul rapporto tra gratuità dell’affidamento e applicazione delle regole in materia di appalti e contratti pubblici. Per un primo commento, cfr. il commento di Santuari disponibile al seguente link: https://www.personaedanno.it/articolo/quando-la-co-progettazione-e-conforme-al-dettato-normativo-cons-stato-5217-23.
La controversia origina dal ricorso presentato dal Comune di Latina avverso il Consorzio Parsifal di Cooperative Sociali – Società Cooperativa Sociale Impresa Sociale per la riforma della sentenza emessa dal TAR LAZIO-LATINA, Sez. I, 28 marzo 2022, n. 280. Alla base del contezioso vi era un avviso di individuazione di un partner, pubblicato dal Comune di Latina per progettare e gestire il servizio di accesso, valutazione e progettazione delle attività di interesse generale da garantire sul territorio in attuazione del piano sociale di zona 2021/2023 (ai sensi dell’art. 55 CTS, del d.m. 72/2021, recante le linee guida nei rapporti tra p.a. e ed enti del Terzo settore, nonché della d.G.R. 326/2017). Rientravano all’interno delle predette attività il servizio di segretariato sociale, il servizio sociale professionale, il sostegno socioeducativo domiciliare, la mediazione familiare e il pronto intervento sociale.
Il giudice di prime cure ha:
- respinto il primo motivo di ricorso, presentato dal Consorzio Parsifal, classificatosi posteriormente alla società cooperativa aggiudicataria Ninfea, argomentando come il Comune di Latina, avesse discrezionalmente e in modo del tutto legittimo ritenuto di “attivare un tavolo di co-progettazione con i soli enti del terzo settore utilmente collocati nella graduatoria finale della procedura selettiva attivata sulla base dell’avviso pubblico del 12 novembre 2021”, essendoci stato a monte un effettivo coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore nella fase della co-programmazione;
- accolto il ricorso limitatamente all’accertamento della violazione dell’art. 56 CTS, in quanto il riconoscimento del rimborso dei costi indiretti calcolato in base a una percentuale dei costi diretti rimborsabili tradiva il dettato legislativo, invece ispirato al canone dell’effettività dei rimborsi.
Il Comune di Latina contesta, oltre all’assenza di rimborsi forfetari, per via della mera previsione di una soglia massima, l’applicabilità della “regola della gratuità” per le procedure di co-progettazione, poiché il contenuto economico in casi di progetti, attività e inerenti complessi costituisce una relazione caratterizzante di queste fattispecie relazionali. All’attenzione dei giudici del Consiglio di Stato vi è anche l’appello incidentale del Consorzio per violazione dell’art. 55 e d.m. 72/2021, ovvero per omissione della fase di co-programmazione (a causa del mancato coinvolgimento degli enti del Terzo settore), nonché per mancato collegamento tra co-progettazione e affidamento del servizio di cui all’art. 55 CTS (in quanto il servizio oggetto della procedura era già stato definito puntualmente in ogni particolare dal documento approvato dai comuni capitanati da quello di Latina).
Il Consiglio di Stato ha reputato infondato l’appello.
Dopo aver ricostruito sistematicamente la portata degli artt. 55-56 CTS, i giudici hanno chiarito che la gratuità dei servizi oggetti di affidamento emerge radicalmente all’atto della convenzione con il soggetto che collaborato alla progettazione degli interventi e a cui è affidata poi l’esecuzione. Il contenuto della nozione giuridica di gratuità, nell’interpretazione giudiziale, risulta tributario della ricostruzione effettuata dalla Commissione speciale del Consiglio di Stato del 26 luglio 2018, là dove solo la totale gratuità colloca il rapporto legittimamente fuori dall’alveo delle procedure ad evidenza pubblica. Pertanto, la soglia massima dei costi rimborsabili, così come prevista nel documento intercomunale, confligge con l’art. 56, comma 2, CTS (ai sensi del quale, come noto, possono essere rimborsate solo le spese effettivamente sostenute e documentate).
È risultato limitatamente fondato l’appello incidentale. I giudici hanno confermato l’esito cui era pervenuto il TAR laziale, in quanto l’art. 55 CTS prevede solo genericamente l’assicurazione del coinvolgimento attivo degli enti del Terzo settore da parte delle p.a. senza meglio definire le concrete scansioni procedurali. Al contempo, non può essere estesa alla co-programmazione la previsione contenuta all’art. 55, comma 4, CTS, risultando essa limitata alla sola co-progettazione: non risulta così censurabile la modalità procedurale prescelta tal Comune di Latina. svoltasi in conformità dell’art.48 l.R. 11/2016, in tema di piano sociale di zona.
Diversamente, i giudici hanno riconosciuto la fondatezza del secondo profilo di censura, attinente al mancato collegamento tra la fase di co-progettazione e l’affidamento del servizio al soggetto intervenuto in tale fase. Secondo il collegio, il documento allegato all’avviso pubblico già prefigurava dettagliatamente i profili dei vari servizi, così tradendo la ratio e la logica cooperativa – ovvero la componente collaborativa e ideativa – insita nella co-progettazione. Il che rende “incerta la qualificazione della fattispecie e illegittimo l’utilizzo di un modello derogatorio delle ordinarie procedure di affidamento di un appalto di servizi (e a tale incertezza contribuisce anche la previsione di un rimborso delle spese e dei costi che non rispetta – come si è veduto esaminando l’appello principale – il criterio dell’art. 56, comma 2 del codice TS). In altri termini, la sostanziale assenza della fase di co-progettazione impedisce di configurare il modello di partenariato delineato dall’art. 55, commi 3 e 4, del codice TS, e induce a ricondurre la vicenda a un ordinario appalto di servizi sociali”.