6. RUNTS e personalità giuridica: profili generali
6.1. Le previsioni del d.m. 106/2020
6.2. Le questioni apparentemente risolte e quelle ancora aperte
7. Il problema dell’iscrizione delle ONLUS
(Segue dalla Parte Prima)
6. RUNTS e personalità giuridica: profili generali
Il Codice del terzo settore reca un’importante innovazione per le associazioni e le fondazioni, ancorché limitata a quante di esse abbiano già oppure intendano acquisire la qualifica di ente del terzo settore. Si tratta della possibilità di ottenere in maniera automatica, semplicemente iscrivendosi al RUNTS mediante una particolare procedura, la personalità giuridica di diritto privato e con essa quell’autonomia patrimoniale “perfetta” che limita al patrimonio dell’ente la responsabilità per le sue obbligazioni, senza estenderla al patrimonio personale degli amministratori e/o rappresentanti legali dell’ente medesimo1.
L’innovazione è potente ed altamente significativa (ancorché la personalità giuridica rilevi ormai unicamente per il profilo dell’autonomia patrimoniale dell’ente)2. Le associazioni e fondazioni del terzo settore finiscono infatti per godere di un trattamento molto più favorevole, anche relativamente a questo aspetto, di quello di cui sono invece destinatarie le associazioni e fondazioni che tali non sono3. Mentre a queste ultime continua ad applicarsi il regime “semi-concessorio” di riconoscimento della personalità giuridica di cui al d.P.R. 361/2000, le associazioni e fondazioni del terzo settore possono invece ottenere la personalità giuridica secondo un regime “normativo” molto simile a quelle in vigore per le società. Ciò consente ad associazioni e fondazioni del terzo settore non solo di by-passare la discrezionalità amministrativa in subiecta materia, ma di ottenere altresì il risultato in tempi di gran lunga più brevi.
Naturalmente, tutto ciò sarà possibile soltanto a partire dal 1° aprile 2021, ovvero dal diverso dies a quo che segnerà l’inizio di operatività del RUNTS (cfr. supra par. 2)4 sicché le riflessioni che qui svolgeremo sono valide esclusivamente a partire da quella data, mentre prima di allora continuerà ad applicarsi il sistema transitorio imperniato sui “vecchi” registri di ODV e APS, sull’anagrafe delle ONLUS e sui registri delle persone giuridiche di cui al d.P.R. 361/2000.
Proviamo ad illustrare il tema muovendo dalla norma di riferimento che in questo caso è l’art. 22 CTS. Da tale norma sostanzialmente si evince che:
i) le associazioni e le fondazioni del terzo settore possono acquisire la personalità giuridica mediante l’iscrizione al RUNTS, cui hanno comunque l’onere di iscriversi per ottenere, innanzitutto, lo status di ente del terzo settore;
ii) affinché ciò si verifichi, è necessario che l’iscrizione al RUNTS avvenga tramite un Notaio;
iii) prima di richiederne l’iscrizione al RUNTS, il Notaio è tenuto a verificare che l’ente sia legittimamente costituito ed abbia la natura giuridica di ente del terzo settore, nonché ad accertare (ed attestare) che esso abbia un patrimonio minimo di 15.000 euro se associazione o di 30.000 euro se fondazione;
iv) l’Ufficio del RUNTS che riceve la domanda d’iscrizione da parte del Notaio, dopo aver verificato la regolarità formale della documentazione prodotta, iscrive l’ente nel RUNTS;
v) l’ente iscritto al RUNTS attraverso questa particolare procedura ottiene, per effetto dell’iscrizione, non soltanto la qualifica di ente del terzo settore ma anche la personalità giuridica, la quale fa sì che “per le obbligazioni dell’ente risponde soltanto l’ente con il suo patrimonio”;
vi) eletta questa via di iscrizione al RUNTS, eventuali successive modificazioni statutarie dovranno farsi con atto pubblico notarile e depositarsi al RUNTS affinché possano divenire efficaci.
Sembra apparentemente semplice e lineare la procedura descritta nei precedenti passaggi, ma in realtà vi sono diverse variabili da considerare e alcuni nodi problematici da sciogliere. Vediamo quali.
Primo. Non è chiaro quale sia il rapporto tra la procedura di acquisizione della personalità giuridica di cui all’art. 22 CTS e quella di cui al d.P.R. 361/2000, ovverosia se gli enti che aspirano alla qualifica di ente del terzo settore o che siano già di terzo settore possano comunque scegliere (anche se potrebbero non esserne immediatamente evidenti le motivazioni!) di ottenere la personalità giuridica mediante iscrizione nel Registro (rectius, nei registri) delle persone giuridiche di cui al d.P.R. 361/2000.
L’art. 22, comma 1, CTS, stabilendo che esse “possono, in deroga al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361, acquistare la personalità giuridica mediante l’iscrizione nel registro unico nazionale del Terzo settore ai sensi del presente articolo”, spingerebbe a pensare (considerato il “possono”) che le due procedure siano tra loro alternative ed entrambe percorribili da associazioni e fondazioni del terzo settore sulla base di una loro libera scelta5. Quel “possono” potrebbe tuttavia ipotizzarsi riferito non già alla procedura di acquisizione della personalità giuridica, e dunque al suo quomodo, bensì al fatto di acquisire la personalità giuridica, ovverosia al suo an. Da ciò potrebbe derivare che gli enti che intendano qualificarsi come enti del terzo settore non abbiano altra via per acquisire la personalità giuridica che procedere ai sensi dell’art. 22 CTS.
Secondo. Alla procedura di cui all’art. 22 CTS sono ammesse anche le associazioni e fondazioni già iscritte nei registri delle persone giuridiche di cui al d.P.R. 361/2000. Ad esse è specificamente dedicato il comma 1-bis dell’art. 22 CTS (introdotto successivamente con il decreto legislativo “correttivo” del 3 agosto 2018), il quale stabilisce che in questa ipotesi “l’efficacia dell’iscrizione nei registri delle persone giuridiche di cui al decreto del Presidente della Repubblica 10 febbraio 2000, n. 361 è sospesa fintanto che sia mantenuta l’iscrizione nel RUNTS. Nel periodo di sospensione, le predette associazioni e fondazioni non perdono la personalità giuridica acquisita con la pregressa iscrizione e non si applicano le disposizioni di cui al citato decreto del Presidente della Repubblica n. 361 del 2000”.
Terzo. La procedura di cui all’art. 22 può riguardare ed interessare tanto enti già iscritti nel RUNTS quanto enti ancora non iscritti nel RUNTS, inclusi, tra questi ultimi, enti già iscritti nei registri delle persone giuridiche di prefetture e regioni ai sensi del d.P.R. 361/2000.
Quarto. Poiché al RUNTS si accede anche mediante “trasmigrazione” dai preesistenti registri di settore, e ciò avviene in maniera automatica senza necessità di istanza da parte dell’ente interessato (cfr. supra par. 4.1), come può in questo caso l’ente che trasmigra (il quale potrebbe essere già dotato o meno di personalità giuridica ai sensi del d.P.R. 361/2000) avvalersi dell’art. 22 CTS?
Quinto. La procedura di cui all’art. 22 si svolge fisiologicamente con l’intervento di un Notaio, ma non è escluso che questi possa accertare l’insussistenza delle condizioni di legge per poter procedere. In tal caso, la domanda d’iscrizione ex art. 22 può essere presentata anche da fondatori, amministratori o associati dell’ente, e v’è la possibilità che essa sia accolta dal competente Ufficio del RUNTS. In che rapporto si pone questa evenienza con il rifiuto del Notaio?
Sesto. La personalità giuridica acquisita ai sensi dell’art. 22 CTS è rinunciabile da parte dell’ente che l’abbia ottenuta? La legge ci dice soltanto che, nel caso in cui il patrimonio minimo diminuisca di oltre un terzo in conseguenza di perdite e non sia stato ricostituito, l’ente ha la possibilità di continuare ad operare come associazione non riconosciuta, eventualmente previa trasformazione da fondazione.
Settimo. Può la personalità giuridica acquisita ex art. 22 CTS rinunciarsi in favore della personalità giuridica ex d.P.R. 361/2000 (che l’ente in questione potrebbe anche avere in precedenza acquisito e poi “congelato” iscrivendosi al RUNTS ai sensi dell’art. 22, comma 1-bis, CTS)?
Ottavo. Può un ente costituirsi con atto pubblico notarile e poi chiedere al Notaio di iscriverlo al RUNTS senza tuttavia avanzare richiesta di personalità giuridica? Potrebbe in questo caso applicarsi ugualmente l’art. 22, comma 2, ultimo periodo, secondo cui “l’Ufficio del RUNTS, verificata la regolarità formale della documentazione, iscrive l’ente nel registro stesso”?
Nono. Dal momento che le imprese sociali, per ottenere questa particolare qualifica del terzo settore, hanno l’onere di iscriversi nel Registro delle imprese (e non già nel RUNTS, pur essendovi in quest’ultimo una sezione loro dedicata), possono le associazioni e fondazioni che intendono assumere la qualifica di impresa sociale acquisire la personalità giuridica di diritto privato mediante iscrizione nel registro delle imprese piuttosto che nel RUNTS? E questa possibilità, considerato che le imprese sociali non hanno bisogno del RUNTS per qualificarsi come tali, è concessa loro anche prima che il RUNTS divenga operativo oppure occorre attendere, anche per esse, questo momento?
Decimo. Quali sono i rapporti esistenti tra le operazioni straordinarie riguardanti enti del terzo settore ai sensi del nuovo art. 42-bis, c.c., l’acquisto della personalità giuridica e l’iscrizione nel RUNTS?
Tutti i temi sopra prospettati possono e devono oggi essere discussi tenendo conto del d.m. 106/2020, con particolare riferimento al suo Titolo II, Capo II, che include gli articoli da 15 a 19 specificamente dedicati all’argomento che ci occupa. Cercheremo di comprendere in che modo questo decreto possa essere di supporto ai fini della loro soluzione.
6.1. Le previsioni del d.m. 106/2020
L’articolo 15, d.m. 106/2020, è una sorta di norma-indice che si limita a presentare i contenuti delle successive disposizioni. L’articolo 16 contiene invece le prime disposizioni rilevanti. Concerne, invero, l’ipotesi più semplice, ovverosia quella di un ente (associazione o fondazione) neo-costituito ed ancora non dotato di personalità giuridica che intenda iscriversi al RUNTS al fine di acquisire non solo la qualifica di ente del terzo settore ma anche la personalità giuridica. In questo caso, il Notaio che riceve l’atto costitutivo dell’ente, effettuato il controllo preventivo di legalità6 e verificata la consistenza patrimoniale minima (15.000 o 30.000 euro a seconda dei casi)7,
richiede l’iscrizione del medesimo ente al competente Ufficio del RUNTS, depositando i documenti a tal fine necessari. L’ufficio del RUNTS, verificata la regolarità formale della documentazione, dispone entro sessanta giorni l’iscrizione dell’ente nella sezione del RUNTS indicata nella domanda. A parte osservare l’eccessiva ampiezza del termine (60 giorni) a fronte di una verifica meramente formale (essendo il controllo preventivo di legalità demandato dalla legge al Notaio), soprattutto se confrontato con quello entro il quale deve procedere l’Ufficio del Registro delle imprese nel caso di iscrizione delle società (“senza indugio” e comunque entro il termine di 10 giorni dalla protocollazione della domanda; ovvero in maniera “immediata” quando l’iscrizione è richiesta sulla base di un atto pubblico o scrittura privata autenticata8), la fattispecie sopra descritta non pone particolari questioni ed appare sufficientemente lineare.
Interessante è l’ultimo comma dell’art. 16, là dove stabilisce che “la disciplina dei commi precedenti si applica, in quanto compatibile, agli atti di trasformazione, fusione o scissione, ai sensi dell’articolo 42-bis del codice civile, che prevedano la costituzione di ETS con personalità giuridica”.
Non è chiaro se esso si applichi soltanto alle associazioni non riconosciute oppure anche ad associazioni riconosciute e fondazioni iscritte nei registri di cui al d.P.R. 361/2000. In quest’ultimo caso, l’operazione straordinaria potrebbe perfezionarsi senza la necessità di richiedere l’approvazione di prefettura o regione ai sensi del d.P.R. 361/2000, sicché l’atto di trasformazione, fusione o scissione sarebbe soggetto unicamente ad iscrizione, ai sensi dell’art. 42-bis, ultimo comma, c.c., nel RUNTS, ferma restando la comunicazione al registro delle persone giuridiche ai sensi dell’ultimo periodo del comma 1-bis dell’art. 22 CTS. Nonostante la sua collocazione nell’art. 16, dedicato agli enti privi di personalità giuridica, potrebbe ritenersi che l’ultimo comma dell’art. 16 abbia applicazione generale, escludendo dunque l’approvazione delle operazioni straordinarie (poste in essere da associazioni riconosciute e fondazioni che intendano iscriversi al RUNTS ex art. 22, comma 1-bis, CTS) da parte delle autorità di cui al d.P.R. 361/2000, come del resto in dottrina non si era mancato già prima di sostenere9. Il successivo articolo 17 del d.m. 106/2020 parrebbe darne definitiva conferma.
L’art. 17 si occupa infatti degli enti già dotati di personalità giuridica ai sensi del d.P.R. 361/2000 che vogliano iscriversi al RUNTS per acquisire la qualifica di enti del terzo settore. Rispetto all’art. 16 l’unica differenza sta nel fatto che il Notaio qui ovviamente non riceve l’atto costitutivo, bensì il verbale dell’organo competente dell’ente con il quale si modifica lo statuto e si richiede l’iscrizione al RUNTS. La modifica statutaria, pertanto, non necessita dell’approvazione dell’autorità che tiene il registro delle persone giuridiche nel quale l’ente si trova iscritto, ma tutto si realizza attraverso il controllo notarile e l’iscrizione al RUNTS, come nel caso dell’art. 16 rispetto agli enti neo-costituiti che intendano acquisire la personalità giuridica ai sensi dell’art. 22 CTS. Dell’avvenuta iscrizione al RUNTS si dà anche in questo caso comunicazione ai sensi dell’art. 22, comma 1-bis, CTS, all’autorità che tiene il registro delle persone giuridiche.
Sebbene nell’art. 17 non si faccia espressa menzione della verifica notarile in merito alla sussistenza del patrimonio minimo, v’è da ritenere che – anche sulla base di quanto l’art. 22, comma 1-bis, CTS, dispone, cioè che l’iscrizione deve avvenire “ai sensi delle disposizioni del presente articolo e nel rispetto dei requisiti ivi indicati” – tale verifica debba comunque compiersi10. Ciò anche perché l’accertamento della consistenza patrimoniale da parte dell’autorità preposta alla tenuta del registro delle persone giuridiche non si realizza ordinariamente in itinere, bensì soltanto al momento dell’iscrizione dell’ente nel registro delle persone giuridiche, potendovi dunque essere associazioni riconosciute e fondazioni che al momento dell’iscrizione al RUNTS abbiano un patrimonio effettivo di gran lunga inferiore a quello minimo richiesto dall’art. 22, comma 4, CTS. Un trattamento diverso, e per loro più favorevole, sarebbe in questi casi privo di giustificazione e perciò costituzionalmente illegittimo.
L’articolo 18 si rivolge alle associazioni non riconosciute – già iscritte o ancora non iscritte nel RUNTS – che intendano acquisire la personalità giuridica ai sensi dell’art. 22 CTS. Anche qui, molto brevemente, l’art. 18 d.m. 106/2020 si limita a precisare che il Notaio riceve il verbale del competente organo dell’associazione non riconosciuta nel quale si esprime la relativa volontà dell’ente, effettua il preventivo controllo di legalità, verifica la consistenza patrimoniale minima e quindi deposita il verbale, unitamente alla documentazione necessaria, nel RUNTS.
Infine, l’art. 19 si occupa dell’ipotesi in cui il Notaio si rifiuti di iscrivere l’ente al RUNTS non ritenendo sussistenti le condizioni di legge a tal fine necessarie. L’art. 19 d.m. 106/2020 riproduce sostanzialmente i contenuti dell’art. 22, comma 3, CTS, incluso il meccanismo di silenzio-rifiuto che opera in queste circostanze, contrariamente a quello di silenzio-assenso che si applica invece nei casi d’iscrizione al RUNTS mediante il Notaio (art. 16, comma 4, d.m. 106/2020) e d’iscrizione in generale (art. 9, comma 5, d.m. 106/2020). Bene avrebbe fatto l’art. 19 a richiedere espressamente all’istante di documentare il rifiuto del Notaio, perché solo in questo caso il Notaio è superabile, essendo il suo ruolo altrimenti necessario nelle dinamiche operative dell’art. 22 CTS. Tuttavia, la prassi può rimediare a questa mancanza inserendo questa documentazione specifica in quella da prodursi ai fini dell’art. 19 d.m. 106/2020.
6.2. Le questioni apparentemente risolte e quelle ancora aperte
Ritornando all’elenco di profili particolari ed aspetti problematici che in precedenza abbiamo provato a stilare, sembra invero emergere dagli articoli 15 e seguenti del d.m. 106/2020, che tutti gli enti che intendano assumere la qualifica di enti del terzo settore o che siano già del terzo settore (in quanto iscritti nel RUNTS) possano acquisire la personalità giuridica esclusivamente attraverso la procedura di cui all’art. 22 CTS. Negli articoli 15 e seguenti, infatti, non si disciplina l’ipotesi di un ente che dopo l’iscrizione al RUNTS (e dunque dopo aver assunto lo status di ente del terzo settore) chieda il “trasferimento” della personalità giuridica ai sensi dell’art. 22, comma 1-bis, CTS, sicché è da pensare che il Ministero abbia inteso quel “possono” di cui all’art. 22, comma 1, CTS, come riferito all’an dell’acquisizione della personalità giuridica piuttosto che al suo quomodo (che non può dunque che avvenire ai sensi dell’art. 22 CTS)11.
Da ciò dovrebbe ricavarsi che prefetture e regioni siano tenute a rifiutare l’iscrizione nei registri delle persone giuridiche tanto di enti che intendano iscriversi nel RUNTS (e dunque con una denominazione ed uno statuto da ente del terzo settore) quanto di enti già iscritti nel RUNTS.
Chiaramente, quanto appena scritto, presupponendo l’effettiva possibilità di acquisire la personalità giuridica ai sensi dell’art. 22 CTS, vale soltanto a partire dal giorno in cui il RUNTS diverrà operativo (dunque, nella nostra ipotesi, dal 1° aprile 2021), e non anche prima di questo momento, sicché da questo punto di vista è corretta la conclusione cui è pervenuto il TAR Napoli nella sentenza n. 4190/2019 là dove ha ritenuto la Regione Campania tenuta ad istruire la pratica di riconoscimento di un’associazione del terzo settore (per il successivo giudizio di ottemperanza, cfr. TAR Napoli, sentenza n. 4210/2020).
Dall’art. 17 d.m. 106/2020 sembra inoltre emergere che alle associazioni e fondazioni già iscritte nei registri delle persone giuridiche di cui al d.P.R. 361/2000 non sia concessa altra possibilità che iscriversi al RUNTS ai sensi dell’art. 22, comma 1-bis, CTS. Esse non potrebbero dunque acquisire la qualifica di enti del terzo settore senza contemporaneamente “trasferire” la propria personalità giuridica dai registri delle persone giuridiche al RUNTS. Del resto, l’art. 22, comma 1-bis, CTS, a differenza del primo comma del medesimo articolo, non fa riferimento ad alcuna “possibilità” per questa categoria di enti, non generando dunque alcun dubbio al riguardo, ma semmai confermando quell’interpretazione del “possono” adottata dal Ministero nel decreto in commento.
Ciò risulta confermato dall’art. 34, comma 7, d.m. 106/2020, sull’iscrizione delle ONLUS. Infatti, le ONLUS persone giuridiche ai sensi del d.P.R. 361/2000, devono iscriversi al RUNTS tramite un Notaio ai sensi dell’art. 22 CTS.
Quanto detto vale, naturalmente, anche con riferimento alle operazioni straordinarie che riguardano enti iscritti nei registri delle persone giuridiche: dal momento in cui il RUNTS diverrà operativo, tali operazioni potranno (e dovranno) realizzarsi senza il coinvolgimento di prefetture e regioni; prima di questo momento, invece, prefetture e regioni rimarranno tenute ad approvare le operazioni straordinarie di cui all’art. 42-bis, c.c., anche quando esse abbiano per risultato un ente destinato ad iscriversi nel RUNTS (con uno statuto, pertanto, adeguato al d.lgs. 117/2017) allorché tale registro sarà operativo. Non si deve infatti dimenticare che le associazioni e fondazioni del terzo settore appartengono pur sempre al genus degli enti del primo libro del codice civile, sicché la disciplina sostanziale loro applicabile è quella del codice civile in mancanza di (o nella pratica impossibilità di applicare) norme della legislazione speciale di natura qualificatoria (quali sono quelle del CTS).
Relativamente al problema dell’acquisizione della personalità giuridica ex art. 22 CTS da parte di enti coinvolti nel procedimento di trasmigrazione, non vi sono nel d.m. 106/2020 disposizioni specifiche. Del resto si è già sottolineato in precedenza, sempre in questo scritto, come i possibili interessi sopravvenuti degli enti coinvolti nella trasmigrazione appaiano trascurati nel d.m. 106/2020. Tali enti dovrebbero dunque a rigore attendere che si completi il procedimento di trasmigrazione per poi agire ai sensi degli articoli 17 o 18 del d.m. 106/2020 al fine di ottenere la personalità giuridica o “trasferirla” dal registro delle persone giuridiche al RUNTS. Per evitare questo, e così agevolare gli enti nonché le pubbliche amministrazioni (che dovrebbero portare a termine un procedimento di trasmigrazione del tutto inutile), potrebbe essere sufficiente ripercorrere le soluzioni già suggerite nel precedente par. 4.1.1. di questo scritto, consentendo dunque al Notaio di intervenire ex art. 22, comma 1 o comma 1-bis, nel procedimento di trasmigrazione ovvero di richiedere una nuova iscrizione che interrompa la trasmigrazione in atto. Tali enti potrebbero così acquisire o “trasferire” la personalità giuridica ai sensi dell’art. 22 CTS, commi 1 e 1-bis, senza dover attendere l’iscrizione al RUNTS per effetto di trasmigrazione. Del resto, così espressamente si prevede nel d.m. 106/2020 con riguardo al “transito” delle ONLUS dall’anagrafe delle ONLUS al RUNTS (art. 34, comma 7), sicché non vi sarebbe ragione per non prevedere qualcosa di analogo con riguardo alla “trasmigrazione” di ODV e APS.
Ancorché il d.m. 106/2020 non vi faccia riferimento, riteniamo ovviamente possibile operare una rinuncia alla personalità giuridica acquisita ai sensi dell’art. 22 CTS, trasformando la fondazione del terzo settore in associazione non riconosciuta del terzo settore oppure l’associazione riconosciuta in associazione non riconosciuta, anche se in quest’ultimo caso di trasformazione in senso stretto non dovrebbe parlarsi perché non si ha mutamento del tipo di ente (ovvero di contratto associativo), bensì unicamente dismissione volontaria di un attributo dell’ente (cioè della personalità giuridica), e dunque una sorta di mutazione regressiva interna al medesimo tipo di ente12. È chiaro che, in taluni casi, a tale evento potrebbe doversi accompagnare una richiesta di migrazione in un’altra sezione del RUNTS, qualora la sezione in cui si è iscritti, come ad esempio quella degli enti filantropici, ammetta solo enti muniti di personalità giuridica.
La personalità giuridica ex art. 22 CTS non pare invece rinunciabile in favore di quella ex d.P.R. 361/2000 se è vero quanto in precedenza si sosteneva, ovverosia che agli enti del terzo settore è preclusa (da quando il RUNTS sarà operativo) l’iscrizione nei registri delle persone giuridiche di cui a quest’ultimo regolamento. Ciò sarebbe impedito anche agli enti che prima di iscriversi al RUNTS erano iscritti nei registri delle persone giuridiche (e che abbiano dunque, iscrivendosi al RUNTS ai sensi dell’art. 22, comma 1-bis, CTS, sospeso l’efficacia dell’iscrizione nel registro delle persone giuridiche), financo nel caso in cui essi si trasformassero in associazioni non riconosciute del terzo settore, dal momento che lo stesso art. 22, comma 1-bis, CTS, chiarisce che la sospensione d’efficacia opera “fintanto che sia mantenuta l’iscrizione nel RUNTS”. Pertanto, l’unico modo per “trasferire” la personalità giuridica dal RUNTS al registro delle persone giuridiche (ammesso, e forse non concesso, che possa in concreto sussistere un interesse talmente rilevante da giustificare questa scelta) è quello di cancellarsi dal RUNTS, cioè di perdere la qualifica di ente del terzo settore.
V’è un ultimo aspetto che non trova espressa soluzione né nella legge né nel decreto sul RUNTS, ma che preme qui sottolineare per la sua enorme rilevanza pratica. È quello relativo alla possibilità per un’associazione (non riconosciuta) di iscriversi al RUNTS mediante il Notaio senza fare contemporanea richiesta di acquisizione della personalità giuridica ma potendo comunque usufruire della regola di cui all’art. 22, comma 2, ultimo periodo, per cui l’Ufficio del RUNTS si limita a verificare la regolarità formale, mentre il preventivo controllo di legalità rimane affidato al Notaio13.
Ancorché i benefici di questa soluzione siano limitati dal fatto che nel d.m. 106/2020 è concesso un termine di 60 giorni all’Ufficio del RUNTS per effettuare la verifica formale, riteniamo che prevedere questa possibilità (modificando il CTS attraverso l’unificazione delle procedure di cui agli articoli 22 e 47)14 gioverebbe ad enti e pubbliche amministrazioni, eliminando la necessità di inutili controlli preventivi da parte dell’Ufficio del RUNTS. Non ha molto senso infatti che il legislatore si fidi del Notaio solo quando l’ente s’iscriva al RUNTS per ottenere anche la personalità giuridica, e non già anche quando l’ente s’iscriva al RUNTS all’esclusivo fine di ottenere la qualifica di ente del terzo settore. Tanto più è vero ciò se si pensa alla possibilità, invero non remota, che lo statuto adottato ricalchi un modello standardizzato predisposto dalle reti associative ed approvato con decreto ministeriale ai sensi dell’art. 47, comma 5, CTS.
7. Il problema dell’iscrizione delle ONLUS
Quella di ONLUS è una qualifica di natura fiscale che può essere ottenuta dalle associazioni (riconosciute e non riconosciute) e dalle fondazioni che siano in possesso o si dotino dei requisiti formali e sostanziali di cui agli articoli 10 e seguenti del d.lgs. 460/1997, e s’iscrivano nell’apposita anagrafe tenuta dall’Agenzia delle entrate. In realtà, vi sono alcune ONLUS “di diritto”, tra cui le organizzazioni di volontariato e le cooperative sociali, cui la legge attribuisce lo status di ONLUS a prescindere dalla concreta verifica del rispetto degli articoli 10 e seguenti, d.lgs. 460/1997, e dall’iscrizione nell’anagrafe (art. 10, comma 8, d.lgs. 460/1997).
Le ONLUS sono destinatarie di alcune disposizioni specifiche nel Codice del terzo settore. Tra esse sono di fondamentale importanza quelle di cui all’art. 101, commi 1, 2 e 8, e 104, comma 1, che vanno lette tenendo conto della programmata abrogazione della disciplina e della fattispecie delle ONLUS “a decorrere dal periodo di imposta successivo all’autorizzazione della Commissione europea di cui all’articolo 101, comma 10, e, comunque, non prima del periodo di imposta successivo di operatività del predetto Registro” (art. 102, comma 2, lettera a), CTS).
Il quadro che emerge da questo complesso di norme è il seguente:
i) come abbiamo già avuto modo di ricordare in questo articolo, l’efficacia della gran parte delle disposizioni fiscali del CTS è subordinata alla preventiva autorizzazione della Commissione europea, da richiedersi a cura del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (art. 104, comma 2, CTS);
ii) solo dal periodo d’imposta successivo a quello in cui verrà rilasciata tale autorizzazione le disposizioni fiscali del CTS saranno efficaci ed applicabili;
iii) a decorrere dal medesimo termine, saranno abrogati gli articoli 10 e seguenti del d.lgs. 460/1997 sulle ONLUS, e conseguentemente la figura delle ONLUS (art. 102, comma 2, lettera a), CTS);
iv) fino all’operatività del RUNTS (che abbiamo ipotizzato coincidere con il 1° aprile 2021), “continuano ad applicarsi le norme previgenti ai fini e per gli effetti derivanti dall’iscrizione degli enti nei Registri ONLUS, …, che si adeguano alle disposizioni inderogabili del presente decreto entro il 31 marzo 2021” (art. 101, comma 2, CTS);
v) sempre entro il 31 marzo 2021, le ONLUS “possono modificare i propri statuti con le modalità e le maggioranze previste per le deliberazioni dell’assemblea ordinaria al fine di adeguarli alle nuove disposizioni inderogabili o di introdurre clausole che escludono l’applicazione di nuove disposizioni derogabili mediante specifica clausola statutaria” (art. 101, comma 2, CTS);
vi) “la perdita della qualifica di ONLUS, a seguito dell’iscrizione nel RUNTS, anche in qualità di impresa sociale, non integra un’ipotesi di scioglimento dell’ente ai sensi e per gli effetti di quanto previsto dagli articoli 10, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 4 dicembre 1997, n. 460, e articolo 4, comma 7, lettera b), del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 633” (art. 101, comma 8, CTS).
In breve, il decreto ONLUS è ancora vigente e tale rimarrà finché la Commissione europea non autorizzerà le norme fiscali sul terzo settore, o meglio sino al periodo d’imposta successivo a quello in cui tale condizione si verificherà. Se ad esempio l’autorizzazione perverrà nel 2021, il d.lgs. 460/1997 cesserà di produrre i suoi effetti a partire dal 1° gennaio 2022.
Le ONLUS, dunque, esistono ancora ed è anzi ancora oggi possibile iscriversi nell’anagrafe delle ONLUS se si è in possesso dei requisiti essenziali di cui al d.lgs. 460/1997. La disciplina fiscale delle ONLUS è attualmente vigente, e per di più alle ONLUS si applicano anche le disposizioni fiscali sul terzo settore già efficaci pur in assenza dell’autorizzazione della Commissione europea (art. 104, comma 1, CTS).
Allorché il d.lgs. 460/1997 sarà abrogato, le ONLUS potranno iscriversi nel RUNTS evitando così l’obbligo di devoluzione dell’incremento patrimoniale realizzato a partire dal momento in cui si sono iscritte nell’anagrafe delle ONLUS (art. 101, comma 8, CTS). Nella mente del legislatore, dunque, il terzo settore e il RUNTS si pongono in continuità con la figura delle ONLUS e con la relativa anagrafe, che in un certo senso finiscono per assorbire.
Entro il 31 marzo 2021, le ONLUS dovrebbero adeguare i propri statuti, ma sappiamo bene come l’apparente perentorietà di questo termine (proprio di recente ulteriormente prorogato)15 sia stata “sterilizzata” da un’interpretazione del Ministero del Lavoro condivisa dall’Agenzia delle entrate16, sicché tale scadenza rileva solo ed esclusivamente ai fini del possibile ricorso (a prescindere da contrarie e diverse disposizioni di legge o statuto) ad una forma “semplificata” di modifica statutaria (modalità e maggioranze dell’assemblea ordinaria), sempre che, peraltro, le modifiche che si apportano agli statuti siano necessarie (al fine di adeguarli a norme inderogabili di legge o di escludere l’applicazione di norme di legge derogabili).
La particolare attenzione ricevuta nel Codice del terzo settore, ha spinto il Ministero del lavoro a considerare specificamente le ONLUS anche nel d.m. 106/2020: ad esse è stato dedicato l’art. 34 nell’ambito del Titolo VIII sul popolamento iniziale del RUNTS.
Si stabilisce che l’Agenzia delle entrate comunica al RUNTS dati ed informazioni relativi agli enti iscritti nell’anagrafe delle ONLUS sino al giorno antecedente l’inizio di operatività del RUNTS (che abbiamo ipotizzato essere il 1° aprile 2021), e pubblica nel proprio sito l’elenco di questi enti.
Ciascun ente inserito nell’elenco può a questo punto – e sino al 31 marzo del periodo d’imposta successivo all’autorizzazione della Commissione europea – formulare domanda di iscrizione al RUNTS allegando copia dell’atto costitutivo, dello statuto adeguato alle disposizioni inderogabili del Codice, e degli ultimi due bilanci approvati. Qualora l’ente sia iscritto nei registri delle persone giuridiche di cui al d.P.R. 361/2000, come abbiamo in precedenza avuto già modo di rilevare, la richiesta d’iscrizione deve necessariamente essere formulata da un Notaio ai sensi dell’art. 22 CTS (art. 34, comma 7).
L’art. 34 non si applica ad ODV e APS (art. 34, comma 11).
Le ragioni di questo trattamento particolare delle ONLUS nel d.m. 106/2020 non sono apparentemente chiare. Le ONLUS, infatti, non sono incluse nel procedimento di trasmigrazione analizzato in precedenza, che riguarda soltanto ODV e APS. Non v’è dunque quell’automaticità d’iscrizione al RUNTS che caratterizza quest’ultimo procedimento. Le ONLUS s’iscrivono al RUNTS su domanda (del rappresentante legale o del Notaio) al pari di ogni altro ente. E la domanda è istruita dall’Ufficio del RUNTS secondo un procedimento del tutto identico, quanto a modalità e termini, a quello che ha ad oggetto enti che non sono ONLUS (art 9, d.m. 106/2020).
Da questo punto di vista, l’unica disposizione davvero rilevante appare allora essere quella di cui all’art. 34, comma 3, d.m. 106/2020, che consente alle ONLUS di formulare domanda d’iscrizione al RUNTS entro il 31 marzo del periodo d’imposta successivo a quello in cui interverrà l’autorizzazione della Commissione europea, beneficiando dell’efficacia retroattiva della qualifica di ente del terzo settore disposta dal comma 12 del medesimo articolo, ai sensi del quale “qualora, fermo restando il termine di cui al comma 3 per la presentazione dell’apposita domanda, la procedura di iscrizione dell’ente di cui al comma 1 al RUNTS si completi nel corso del periodo di imposta successivo all’autorizzazione della Commissione europea di cui all’articolo 101, comma 10 del Codice, la qualifica di ETS si intenderà acquisita, in caso di esito positivo, a decorrere dall’inizio del predetto periodo di imposta”.
In sostanza, se l’autorizzazione della Commissione europea dovesse giungere nel 2021, le ONLUS avrebbero tempo sino al 31 marzo 2022 per proporre domanda d’iscrizione al RUNTS. Se la loro domanda d’iscrizione al RUNTS fosse accolta entro il 31 dicembre 2022, le ONLUS si considererebbero enti del terzo settore già a partire dal 1° gennaio 2022. In tal modo esse non incorrerebbero nell’obbligo di devoluzione dell’incremento patrimoniale, poiché il “transito” dall’anagrafe delle ONLUS al RUNTS s’intenderebbe realizzato senza soluzione di continuità ai sensi dell’art. 101, comma 8, CTS (e dell’art. 34, comma 13, d.m. 106/2020).
Invece, le ONLUS che entro il 31 marzo non formulassero domanda d’iscrizione sarebbero soggette all’obbligo di devoluzione dell’incremento patrimoniale, poiché non potrebbe applicarsi loro la previsione di cui all’art. 101, comma 8, CTS (art. 34, comma 14, d.m. 106/2020).
Da qui il forte incentivo trasmesso dalla legge alle ONLUS ad accedere al “nuovo” terzo settore iscrivendosi al RUNTS. In tal modo, infatti, esse non solo manterrebbero l’intero patrimonio accumulato durante la permanenza nell’anagrafe delle ONLUS, ma potrebbero anche godere del regime fiscale riservato agli enti del terzo settore. Solo le ONLUS che non abbiano (alla perdita dello status di ONLUS) incrementi patrimoniali da devolvere e che siano soddisfatte dalla fiscalità generale potrebbero decidere di non transitare nel RUNTS. È chiaro poi che ciascuna ONLUS dovrà scegliere come accedere al RUNTS, o meglio che modello organizzativo del terzo settore assumere tra quelli disponibili e in quale sezione del RUNTS iscriversi (ODV, APS, ente filantropico, impresa sociale, ecc.).
Ciò detto, dobbiamo esaminare la questione della problematicità dell’iscrizione al RUNTS delle ONLUS in questa fase ancora transitoria, e che tale rimarrà di certo anche nel 2021 allorché diventerà operativo il RUNTS, a causa della mancanza dell’autorizzazione della Commissione europea alle norme fiscali.
Come si è di recente posto in evidenza dalla dottrina17, tale problematicità dipenderebbe dal fatto che, da un lato, le ONLUS che s’iscrivono al RUNTS perdono la qualifica di ONLUS e il relativo regime fiscale (art. 101, comma 8, CTS), dall’altro lato, tuttavia, ad esse non può (ancora) applicarsi il regime fiscale degli enti del terzo settore, ciò che sarà possibile soltanto a partire dal periodo d’imposta successivo a quello in cui tale l’autorizzazione della Commissione europea sia (eventualmente) rilasciata (art. 104, comma 2, CTS).
Tutto ciò porterebbe a privare le ONLUS di un concreto ed attuale interesse ad iscriversi nel RUNTS finché non diventino efficaci le misure fiscali del CTS. Non iscrivendosi al RUNTS, infatti, le ONLUS continuerebbero a beneficiare delle misure fiscali di cui al d.lgs. 460/1997 nonché di quelle del CTS loro già applicabili (pur in assenza di autorizzazione della Commissione europea)18.
Al fine di evitare questa paradossale situazione, deve suggerirsi un’interpretazione dell’art. 101, comma 8, CTS, che, andando oltre il mero dato testuale, risulti compatibile con l’art. 102, comma 2, lettera a), CTS, là dove individua il momento in cui la disciplina delle ONLUS diventerà inefficace, e tenga conto del chiaro obiettivo legislativo di favorire l’approdo delle ONLUS al “nuovo” terzo settore e al RUNTS.
In considerazione della fase transitoria in cui ancora per il momento si trova l’attuazione della riforma del terzo settore e sino a che non giunga il periodo d’imposta successivo a quello del rilascio da parte della Commissione europea dell’autorizzazione alle misure fiscali, l’art. 101, comma 8, CTS, dovrebbe intendersi nel senso che l’avvenuta iscrizione di una ONLUS al RUNTS non determini la perdita della qualifica di ONLUS finché gli articoli 10 e ss. del d.lgs. 460/97 sono ancora vigenti.
L’art. 101, comma 8, CTS, è infatti una norma – al pari di molte altre sparse all’interno del Codice – pensata per la fase “a regime” della riforma del 2017, mentre quella sopra proposta è l’unica interpretazione della norma sensata sul piano sistematico e rispettosa della volontà del legislatore nell’attuale fase “transitoria”. D’altra parte, sarebbe ingiustificatamente discriminatorio trattare diversamente le ONLUS a seconda che s’iscrivano o meno nel RUNTS. Infatti, le ONLUS che non s’iscrivono al RUNTS non solo non perdono i benefici del d.lgs. 460/97, ma sono anche destinatarie delle poche norme promozionali del CTS già vigenti (quelle di cui all’art. 104, comma 1, CTS). Perché dunque l’iscrizione al RUNTS dovrebbe essere penalizzante per le ONLUS nonostante la persistente vigenza del d.lgs. 460/97? Tanto più è vero ciò se si pensa alla situazione delle ONLUS “di diritto”, come le organizzazioni di volontariato, che pur risultando iscritte al RUNTS continuerebbero a godere del regime ex d.lgs. 460/1997 finché esso sarà vigente.
Al riguardo, si è però prospettato in dottrina il problema del conflitto tra statuti ovverosia tra i requisiti formali di iscrizione, dal momento che una ONLUS che intenda iscriversi al RUNTS dovrebbe avere uno statuto adeguato al d.lgs. 117/2017, che in quanto tale, però, potrebbe risultare non più conforme alle prescrizioni di cui al d.lgs. 460/199719.
Questo potenziale conflitto tra statuti potrebbe, in realtà, essere più apparente che reale, stante la sostanziale corrispondenza che tutto sommato esiste tra i requisiti formali delle ONLUS e quelle degli enti del terzo settore. Ad ogni modo, è evidente come solo una presa di posizione ufficiale congiunta da parte del Ministero del lavoro e (soprattutto) dell’Agenzia delle entrate potrebbe risolvere il potenziale conflitto nel modo che si è indicato essere più coerente con il disegno legislativo di far transitare senza ostacoli le ONLUS verso il “nuovo” terzo settore. Basterebbe, come detto, affermare che alle ONLUS che s’iscrivono al RUNTS continua ad applicarsi il regime fiscale di cui al d.lgs. 460/1997 fintanto che gli articoli 10 e seguenti del d.lgs. 460/97 siano vigenti (cioè fino al periodo d’imposta successivo a quelle del rilascio dell’autorizzazione della Commissione europea).
(Segue nella Parte Terza)