2° RAPPORTO SULLO STATO E LE PROSPETTIVE
DEL DIRITTO DEL TERZO SETTORE IN ITALIA
IntroduzIone
di Luigi Bobba, Antonio Fici e Gabriele Sepio
Oltre alla maggiore ampiezza e varietà di contenuti, questo secondo Terzjus Report presenta un’importante differenza rispetto al precedente: nel suo sottotitolo, non è più rapporto sulla “legislazione” bensì sul “diritto” del terzo settore. Non si tratta, tuttavia, di una novità che si pone nel segno della discontinuità rispetto alla prospettiva culturale e alle logiche costitutive di Terzjus. Tutt’altro. Come infatti si sottolineava nell’Introduzione al precedente Rapporto, oggetto precipuo di nostro interesse è il “diritto vivente” del terzo settore e non già esclusivamente la legislazione, poiché è il primo, complessivamente considerato, che influenzerà l’agire e il divenire del terzo settore italiano. Da qui l’opportunità di segnalare ai lettori, sin dalla sua denominazione, il reale senso dell’opera e dei suoi contenuti.
È del resto abbastanza evidente, per chi quotidianamente si dedica all’osservazione dell’ordinamento di questo settore, il fatto che, dopo l’impulso iniziale recato dal Codice, il ruolo del legislatore si è sempre più ridimensionato a vantaggio di altri “formanti”. Tra essi primeggia, per dimensioni e rilevanza, la decretazione ministeriale, soprattutto per ciò che attiene, come era prevedibile, ai rapporti tra enti e RUNTS (centrale è, a tal riguardo, il d.m. 106/2020 sul funzionamento del Registro). Ma non meno significativo è il ruolo della giurisprudenza, anche se per il momento confinato ad alcuni specifici profili, come quello dell’“amministrazione condivisa” (cfr. capitolo III, a cura di Luciano Gallo). È altresì fuor di dubbio che il modo in cui i funzionari pubblici preposti alla gestione del RUNTS esercitano la propria discrezionalità possa determinare successi, rallentamenti, benefici immediati o ulteriori costi a carico degli enti del terzo settore; che una circolare del Ministero competente possa sancire la legittimità delle scelte operate dagli enti oppure la loro (pretesa) non conformità alla normativa; che dalla completezza e qualità dello statuto-tipo redatto dalla propria rete associativa o dal proprio CSV possa dipendere la fluidità dell’accesso di un ente al RUNTS; che nella vita degli enti del terzo settore rilevi sempre più l’apporto professionale di notai, revisori legali, ed altri professionisti.
In coerenza con questa prospettiva di analisi, nel Terzjus Report 2022, come nel precedente Rapporto, non solo si continua a dare risalto (nel capitolo XVI, a cura di Cristiano Caltabiano) alle “storie” di enti che si sono avvalsi della nuova disciplina per modificare ed innovare il proprio assetto organizzativo o le proprie modalità operative, ma si è altresì ampliata la seconda parte, dedicata all’impatto e alla percezione della Riforma. In essa si trovano inclusi quattro capitoli, volti a comprendere come le nuove regole siano effettivamente vissute ed avvertite dagli enti del terzo settore, vuoi attraverso un’indagine online, svolta in continuità con quella dell’anno precedente (cfr. i capitoli IV e V, rispettivamente a cura di Mara Moioli per Italia non profit e di Andrea Bassi), vuoi – con particolare riferimento alle imprese sociali – attraverso un’analisi dei dati provenienti dal Registro delle imprese (nel capitolo VI, a cura di Luigi Bobba e Claudio Gagliardi), vuoi infine mediante uno studio di caso, avente ad oggetto domande d’iscrizione effettivamente depositate dagli enti al RUNTS e i comportamenti di un Ufficio regionale preposto per legge alla loro valutazione (capitolo VII, a cura di Antonio Fici).
In estrema sintesi, emerge da questi studi come la nuova disciplina del terzo settore sia ancora troppo spesso avvertita dai suoi principali stakeholder, ovvero gli enti del terzo settore, come “maggior onere” piuttosto che come “nuova opportunità”. Ma se questa è la percezione diffusa in una vasta porzione di enti, i dati effettivi sul “nuovo” terzo settore sembrano invece dimostrare qualcosa di affatto diverso. Cambiano in parte volto le imprese sociali: le “nuove” non si costituiscono più come in passato esclusivamente (o quasi) come cooperative sociali, ma sempre più frequentemente anche in altre forme, come la società a responsabilità limitata e la società cooperativa (non sociale ex l. 381/1991). Tra i “nuovi” enti del terzo settore, ve ne sono di piccolissimi che hanno liberamente scelto di iscriversi nel RUNTS e diventare ETS, e sono riusciti a farlo senza dover fronteggiare una procedura lunga e particolarmente complessa. Pare dunque esservi uno scollamento tra ciò che gli enti pensano della Riforma del terzo settore e il modo in cui effettivamente si comportano, che potrebbe dimostrare che la Riforma alla fine non è per loro così gravosa in termini di impatto (anche in confronto alla normativa preesistente). In questo Rapporto abbiamo provato a far luce su questa situazione e ad individuare mezzi adeguati a risolverla. Necessario è innanzitutto promuovere la conoscenza di istituti a supporto degli ETS, come il social lending (capitolo XI, a cura di Nicolò Melli) e il cinque per mille (capitolo XII, a cura di Elda Di Passio). Non meno necessari sono i comportamenti virtuosi degli stessi enti del terzo settore, ed in particolar modo delle reti associative (su cui si veda il capitolo X, a cura di Chiara Meoli), che hanno in mano una serie di strumenti per agevolare gli ETS e contribuire all’ulteriore progresso del terzo settore intero.
Del resto, i dati sulle iscrizioni al RUNTS sembrano confermare l’interesse che il terzo settore post riforma suscita: il 28 luglio 2022, più di 4.900 “nuovi” enti (cioè enti che hanno fatto domanda di iscrizione al RUNTS a partire dal 24 novembre 2021, il primo giorno in cui – ai sensi del DD 561/2021 – è stato possibile farlo) risultano iscritti nel Registro, per una media pari, dunque, a circa 600 enti al mese (la distribuzione di questi “nuovi” ETS nelle diverse sezioni del RUNTS è presentata e commentata nel capitolo VII, a cura di Antonio Fici). Il titolo del Terzjus Report 2022 – evocando il passaggio “dal non profit al terzo settore” – si propone proprio di mettere in luce la forte attrazione che il “nuovo” terzo settore sta suscitando sul “generico” settore non lucrativo costituito ai sensi del codice civile.
L’avvio del RUNTS, il 23 novembre 2021, è stato l’evento più importante dell’anno che ha preceduto la pubblicazione di questo Rapporto periodico. Al Registro abbiamo dedicato particolare attenzione in questo Rapporto, soffermandoci sulle modalità di iscrizione e sulle questioni connesse (nel capitolo I, a cura di Antonio Fici). Oltre ai “nuovi” enti, nel Registro stanno nel frattempo approdando anche gli enti del terzo settore iscritti nei “vecchi” registri regionali di cui alle leggi 266/1991 e 383/2000. Mentre si scrive, risultano già iscritte al RUNTS per “trasmigrazione” più di 7.500 delle circa 88.000 ODV e APS che attendono di essere traghettate nel nuovo Registro entro agosto di quest’anno (ma il termine sarà sicuramente prorogato in sede di conversione del d.l. 73/2022). Nel RUNTS compaiono anche, da qualche mese, le imprese sociali e le società di mutuo soccorso che s’iscrivono nella sezione “imprese sociali” del Registro delle imprese: si tratta di circa 24.000 enti, di cui più di 3.700 in stato di liquidazione o fallimento (cfr. capitolo VI, a cura di Luigi Bobba e Claudio Gagliardi).
Oltre al suo edificarsi per effetto del concorso di fonti e formanti di diversa natura, il “nuovo” diritto del terzo settore presenta un’altra caratteristica con cui è necessario fare i conti, che è la rapidità con cui muta ed evolve.
Ciò si deve in parte alla scelta fatta dal legislatore di rinviare a successivi decreti la normazione di dettaglio. Da questo punto di vista, il “cantiere” della riforma ha registrato significativi progressi, se è vero che, dei ventiquattro decreti ministeriali (escludendo da questo numero quelli aventi ad oggetto la mera costituzione di organi e le relative nomine) inizialmente previsti nel d.lgs. 117/2017 e nel d.lgs. 112/2017, solo cinque ne rimangono ancora da emanare (il più importante di essi è il decreto in materia di vigilanza degli ETS). Dalla pubblicazione del precedente Rapporto di Terzjus, e dunque in poco più di un anno, ne sono stati pubblicati otto, tra cui il d.m. 6 ottobre 2021, sul registro dei volontari e i meccanismi assicurativi, e il d.m. 29 marzo 2022, sulla vigilanza delle imprese sociali (esaminati nel capitolo I, a cura di Antonio Fici). Quando questo Rapporto era già in bozze sono stati pubblicati in Gazzetta Ufficiale i decreti 9 giugno 2022, contenente linee guida sulla raccolta fondi, e 23 febbraio 2022, sulla modalità attuative del social bonus. Di essi ci occuperemo diffusamente nel Terzjus Report 2023. In questo Rapporto abbiamo invece svolto un approfondimento sui fondamentali decreti in materia di attività “diverse” di ETS e imprese sociali (capitolo VIII, a cura di Gabriele Sepio).
Anche a livello di fonte primaria si stanno registrando significativi fermenti. In questo Rapporto si dà già conto della novità rappresentata dall’effetto segregativo di cui adesso possono beneficiare – dopo le modifiche in tal senso apportate, nell’estate dello scorso anno, all’art. 4, comma 1, d.lgs. 117/2017 e all’art. 1, comma 4, d.lgs. 112/2017 – gli enti religiosi civilmente riconosciuti che iscrivono un proprio “ramo” di attività nel RUNTS o nel Registro delle imprese (capitolo IX, a cura di Alessandro Perego). Non si è qui invece potuto discutere delle importanti modifiche alla disciplina fiscale (in particolare all’art. 79, d.lgs. 117/2017) che dovrebbero essere contenute nella legge di conversione del decreto “semplificazioni fiscali” n. 73/2022, se, come è prevedibile, anche il Senato, dopo averlo fatto la Camera lo scorso 27 luglio, approverà il medesimo testo. Queste modifiche erano molto attese, anche perché dovrebbero aprire la strada alla richiesta di autorizzazione europea dal cui rilascio dipende l’efficacia di molte misure fiscali relative al terzo settore. Se, come è auspicabile, nei prossimi mesi arriverà il nulla-osta europeo, il Terzjus Report 2023 potrà dunque occuparsi di una Riforma interamente attuata, anche sotto il profilo della disciplina fiscale degli enti (su cui cfr. il capitolo II, a cura di Gabriele Sepio).
Una terza caratteristica del diritto del terzo settore è la sua necessaria interazione con i diritti delle attività di interesse generale svolte dagli enti del terzo settore. In molti casi, il destino del terzo settore dipende non già dal proprio ordinamento interno, bensì dall’ordinamento del settore di attività in cui operano. Già nel precedente Rapporto ci siamo soffermati sulle relazioni tra la disciplina del terzo settore e quella dello sport dilettantistico, che pongono questioni che ancora necessitano di essere risolte, soprattutto considerando che, dai primi dati disponibili, poche ASD stanno scegliendo di iscriversi al RUNTS (cfr. capitolo VII, a cura di Antonio Fici). Va peraltro rilevato che si tratta di aspetti che richiederanno senz’altro successivi approfondimenti, posto che, stando agli ultimi sviluppi legislativi determinati dal decreto correttivo al D.lgs. 36/2021 di riforma dello Sport, il rapporto tra il mondo dell’associazionismo sportivo dilettantistico e quello del Terzo settore diviene ancora più intenso. In questo Rapporto abbiamo scelto di concentrare la nostra attenzione sul servizio civile universale (capitolo XIII, a cura di Francesco Spagnolo), in continuità con un interesse per la materia che Terzjus ha già manifestato in precedenti occasioni convegnistiche.
Il diritto italiano del terzo settore deve oggi altresì essere esaminato anche in relazione ai diritti stranieri e al diritto dell’Unione europea. Sul primo fronte, Terzjus è impegnato nella preparazione di un volume di natura comparatistica che, anche grazie al sostegno di Banca Etica e della Fondazione Finanza Etica, vedrà la luce a fine anno con gli editori Springer e Giappichelli. Sul secondo fronte, presentiamo già, in questo Rapporto, due riflessioni sulle politiche europee in materia di economia sociale, inevitabilmente influenzate dal varo da parte della Commissione europea, nel dicembre del 2021, del “Piano d’azione sull’economia sociale” (capitoli XIV e XV, rispettivamente a cura di Gianluca Salvatori e Luca Jahier). Il terzo settore italiano ha alle sue spalle una tradizione e può contare su una legislazione con caratteri di unicità in tutta l’Unione europea. L’auspicio è dunque che sia capace di diffondere i suoi principi e valori identitari anche sul fronte legislativo, come già avvenuto in precedenza (si pensi al successo registrato, a livello internazionale, dalla legge 8 novembre 1991, n. 381, sulle cooperative sociali).
Compito di questo Rapporto è non solo descrivere lo status quo ma anche suggerirne prospettive evolutive: come lo scorso anno, oltre che in ciascun capitolo, abbiamo raccolto le nostre riflessioni de iure condendo nell’ultimo capitolo (capitolo XVII, a cura di Luigi Bobba).
In conclusione di queste note introduttive, anche quest’anno non possiamo fare a meno di menzionare tutti coloro che a vario titolo hanno reso possibile la pubblicazione del Terzjus Report. E quindi, oltre ai singoli curatori dei capitoli, i collaboratori stabili di Terzjus – Ilaria Ioannone, Marco Livia, Mario Renna, Francesca Tini Brunozzi e Sara Vinciguerra – e i finanziatori dell’attività di ricerca svolta per il Rapporto, ovverosia in primo luogo la Consulta delle Fondazioni di origine bancaria del Piemonte e della Liguria e in secondo luogo la Fondazione Unipolis e Unioncamere. Ringraziamo anche Cattolica Assicurazioni per il contributo alla stampa del volume.
Ci teniamo qui a sottolineare che, pur non essendo formalmente enti del terzo settore, le FOB non sono estranee al terzo settore e svolgono un ruolo insostituibile in suo supporto. La legge delega 106/2016 non a caso le definiva “enti che concorrono al perseguimento delle finalità della presente legge”. Il Codice del terzo settore basa su di esse l’intera impalcatura del sistema dei centri di servizio per il volontariato. Le FOB, inoltre, possono costituire e partecipare ad enti del terzo settore ed imprese sociali per realizzare in forma diversa ed innovativa le proprie finalità. Allo stesso modo, le FOB possono svolgere un ruolo rilevante, non solo finanziario ma anche progettuale, a supporto di enti del terzo settore e pubbliche amministrazioni che intendano porre in essere pratiche virtuose di amministrazione condivisa. Per tutte queste ragioni, Terzjus è particolarmente grata alle FOB piemontesi e liguri, rappresentate dalla “Consulta”, con cui i rapporti di collaborazione, sempre più stabili, si stanno intensificando anche su ulteriori fronti, tra cui un’attività stabile di osservazione e studio di pratiche di “amministrazione condivisa”.
Desideriamo infine comunicare a tutti i “simpatizzanti” e “follower” di Terzjus che anche quest’ultima ha intrapreso il cammino verso il formale riconoscimento come ente del terzo settore, cui del resto, quale osservatore di questa realtà, non poteva sottrarsi. In occasione della sua trasformazione da associazione non riconosciuta a fondazione, avvenuta lo scorso mese di giugno, la Fondazione Terzjus ha contestualmente richiesto l’iscrizione al RUNTS, in cui, dati i termini di legge, dovrebbe trovarsi registrata il prossimo settembre. Anche questo passaggio è stato reso possibile dal generoso sostegno e appassionato consenso di tutti gli enti partecipanti a Terzjus, fondatori e sopraggiunti, cui va il nostro ultimo, ma non meno sentito, ringraziamento.
Roma, 29 luglio 2022
PRESENTAZIONE A ROMA, 21 SETTEMBRE – ORE 10
SALA ANGIOLILLO – PALAZZO WEDEKIND
Rapporto a cura di Terzjus – Osservatorio di diritto del Terzo settore della filantropia e dell’impresa sociale Autori: Andrea Bassi, Luigi Bobba, Cristiano Caltabiano, Elda Di Passio, Antonio Fici, Claudio Gagliardi, Luciano Gallo, Luca Jahier, Nicolò Melli, Chiara Meoli, Mara Moioli, Alessandro Perego, Gianluca Salvatori, Gabriele Sepio, Francesco Spagnolo Il Terzjus Report 2022 è stato realizzato grazie al contributo di Consulta delle Fondazioni di origine bancaria del Piemonte e della Liguria e anche di Unipolis e Unioncamere Questo volume è stato impresso con il contributo di Cattolica Assicurazioni |