1. RIFORMA DEL TERZO SETTORE IN “COSTRUZIONE”: OPPORTUNITÀ E CHIAVI DI LETTURA
A Roma, nello storico palazzo Wedekind, si è tenuta lo scorso ottobre la presentazione[i] del Terzjus Report 2023, quest’anno intitolato “Dalla regolazione alla promozione. Una riforma da completare. 3° Rapporto sullo stato e le prospettive del diritto del terzo settore in Italia”[ii].
Come si evince dal titolo del Rapporto e come ben evidenziato dal Presidente della Fondazione Terzjus (Osservatorio giuridico del Terzo Settore, della filantropia e dell’impresa sociale https://terzjus.it/) inapertura dei lavori di presentazione,questa edizione è stata dedicata a promuovere la rilevante mole di lavoro realizzata dall’avvio della riforma del Terzo settore negli anni 2016-2017, al fine di evidenziare sia le tante iniziative ed opportunità prodotte sia di mantenere aperto un canale di dialogo e confronto, in vista di ulteriori fasi necessarie alla “manutenzione” e allo sviluppo del Terzo settore (TS).
Pertanto, se il primo Rapporto del 2021[iii] aveva descritto la riforma “in movimento”, offrendo un quadro aggiornato dell’evoluzione della legislazione e individuando proposte normative da portare all’attenzione delle istituzioni; il secondo del 2022[iv] era rivolto a cogliere il “cammino” di trasformazione generato dall’introduzione e dall’attuazione progressiva delle norme contenute e collegate alla riforma, questo terzo Rapporto ha posto l’accento sul processo di “completamento”, nella consapevolezza che il diritto del Terzo settore rappresenti un diritto “in costruzione”.
Durante le tre sessioni nelle quali è stato suddiviso il convegno di presentazione di ottobre sono stati offerte dai relatori (esperti della materia, operatori del settore e rappresentanti delle Istituzioni) alcune chiavi di lettura per individuare quegli elementi che dovrebbero caratterizzare le prossime fasi di messa a punto della riforma, al fine di renderla funzionale ad intercettare le istanze, le esigenze e le dinamiche, in continua evoluzione, del mondo del Terzo settore.
Una prima chiave di lettura attiene alla natura stessa del diritto del Terzo settore che, in quanto diritto finalizzato ad “occuparsi della realtà del diritto ovvero del diritto nella sua realtà”[v] e, come tale, strumento di soluzione di esigenze concrete e di specifici bisogni, si presenta complesso, connaturato da un’interazione tra varie fonti normative e di soft law. Un diritto, quindi, da considerarsi ancora in costruzione, a causa di una serie di fattori. Tra essi, si evidenziano i seguenti: la mancanza di alcune norme primarie; il completamento della riforma fiscale in attesa dell’ottenimento da parte dell’Italia dell’autorizzazione della Commissione europea (CE) sul regime fiscale del TS; la piena operatività del Registro Unico del Terzo Settore (RUNTS); la necessità di tenere sempre più presenti le esigenze che provengono “dal basso”; il rapporto con la dottrina civilistica e la tendenza ad “invadere” l’ordinamento giuridico generale (es. nel caso dell’amministrazione condivisa di cui all’art. 55 del Codice del Terzo Settore_ CTS_e del nuovo Codice dei contratti pubblici, ecc.); le nuove sfide che provengono dall’Europa (es. il “Piano d’azione decennale per l’economia sociale” approvato nel 2021 e finalizzato al rafforzamento e allo sviluppo dei soggetti dell’economia sociale, la Raccomandazione sull’economia sociale[vi] e la proposta di Direttiva[vii] relativa alle associazioni transfrontaliere europee).
Un secondo spunto di riflessione attiene all’importanza dell’autorizzazione europea sopra citata e alla considerazione dell’attività di TS quale attività economica o meno. In merito, è stato altresì evidenziato come occorra passare dalle procedure di infrazione a quelle di autorizzazione e alimentare un dibattito culturale in materia fiscale, cercando altresì di capire i numeri dell’economia sociale e il raccordo con la riforma dello sport, in quanto realtà destinata ad incidere sull’economia sociale.
Un’economia sociale caratterizzata dalle reti tra i soggetti che la alimentano e che costituiscono un punto di solidità politica e di aggregazione sui territori per la costruzione di un’identità culturale forte del Terzo settore. In questo contesto è stato citato il tema delle imprese sociali che rappresenta un segnale di trasformazione della visione dell’economia che riguarda sia le stesse imprese sociali che le imprese di capitali.
Un’ulteriore chiave di lettura emersa durante il convegno di presentazione è relativa al ruolo e alla funzione delle competenze, specie delle soft skills relative alla capacità di cooperare, di lavorare in gruppo e di acquisire abilità cognitive e di carattere tecnico-specialistico, ritenute necessarie per lo sviluppo del Terzo settore.
2. UN ANNO DI “LUCI E OMBRE” NEL RAPPORTO TERZJUS
Il Rapporto, anche quest’anno molto corposo (cinque parti, XVII capitoli e 458 pagine), è stato finalizzato ad illustrare un anno di transizione, proiettato verso il pieno compimento della riforma, mediante l’analisi dell’evoluzione e dello stato di applicazione della riforma (parte prima); la rilevazione delle dinamiche originate dalla riforma e dall’applicazione del RUNTS (parte seconda); l’approfondimento di questioni attraverso la presentazione di risultati derivanti da focus tematici (parte terza); la rappresentazione della storia e dell’esperienza di alcune reti associative del TS (parte quarta) e l’elaborazione di proposte e raccomandazioni in chiave prospettica (parte quinta).
Data l’impossibilità di soffermarsi su ogni singola parte del Rapporto, in questa sede s’intende richiamare l’attenzione del lettore in merito ad alcuni elementi che si ritengono significativi per cogliere i principali punti di forza e di criticità che hanno caratterizzato quest’ultimo anno, in ordine all’applicazione riforma, all’evoluzione del diritto del Terzo settore e, più in generale, allo stato dell’arte di questo importante settore che ha “una sempre maggior rilevanza sociale e, contestualmente, anche economica”[viii].
Tra i punti di forza rientra la crescita dimensionale del Terzo settore così come risulta dalla lettura dei dati del RUNTS[ix] (avviato nel novembre 2021) che, dal 13 dicembre di quest’anno, è diventato consultabile da parte di tutti. Infatti, alla pagina dedicata di Servizi Lavoro del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, attraverso la funzione “Ricerca enti” è possibile visionare gratuitamente le informazioni (dati generali, composizione organi sociali, attività ecc.) e scaricare i documenti (statuti, bilanci, rendiconti delle raccolte fondi, ecc.) riguardantigli oltre 119mila enti iscritti al Registro Nazionale, di cui più di 24mila entrati per la prima volta a far parte del Terzo Settore.
Altro punto di forza riguarda sia l’evoluzione della normativa nazionale in materia di TS, di rango primario[x]e secondario, sia lo sviluppo della legislazione regionale (cap. I del Rapporto). Infatti, ben tre Regioni, Molise, Umbria ed Emilia-Romagna hanno approvato leggi finalizzate a riconoscere e a promuovere gli ETS. Tali atti normativi, pur mantenendo le specificità regionali, sono state accomunate dal riconoscimento e dalla promozione degli ETS, prevedendo un organo consultivo e propulsivo e la valorizzazione del coinvolgimento degli ETS nelle funzioni amministrative, ovvero di forme di amministrazione condivisa, quali la co-progettazione e la co-programmazione.
Sempre in merito alla regolazione, si segnala infine un rapporto positivo tra la normativa specifica sul Terzo settore e le discipline di carattere generale, come nel caso dello sport dilettantistico (oggetto di una specifica analisi nel cap. XII) o della disciplina dei contratti pubblici e, in particolare, del nuovo Codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 36/2023[xi] .
Ulteriori motivi di soddisfazione si riscontrano nel capitolo XIII che, dopo aver messo a confronto la disciplina della materia attualmente esistente in dieci Paesi europei e aver offerto una panoramica sul diritto dell’Unione europea in tema di non profit, afferma come l’Italia sia l’unico Paese dell’UE ad avere una legislazione organica e sistematica sugli ETS, tanto da formulare l’ipotesi che il Codice italiano possa essere assunto come modello di riferimento anche in vista della costruzione di un diritto comune europeo del Terzo settore, in modo da favorirne lo sviluppo a beneficio dell’intera comunità europea.
Uno sforzo di comparazione ribadito anche nel capitolo successivo (XIV) che, attraverso un’analisi di quattro importanti atti programmatici adottati tra il 2022 e il 2023 dall’OCSE[1], dall’ILO[xii], dall’ONU[xiii] e dalla Commissione europea[xiv], propone alcune considerazioni in merito al quadro europeo ed internazionale di riferimento. Da tale analisi emergono due considerazioni: l’una, è relativa alla forte convergenza delle terminologie e dell’orientamento generale di tali quattro atti programmatici; l’altra, attiene alle priorità di intervento che li accomunano. Entrambe fanno ben sperare riguardo alla crescita di capacità di influenza da parte delle rappresentanze europee ed internazionali in merito allo sviluppo dell’economia sociale.
Elementi di criticità, ma stesso tempo di stimolo per alimentare il dibattito tra la pluralità di voci, di livello nazionale, regionale e locale, che incidono nella “costruzione” del diritto del Terzo settore sono relative ai rapporti con i suoi “formanti” (gli orientamenti ministeriali, primo fra tutti il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali; la giurisprudenza, specie quella amministrativa intervenuta sui primi contenziosi sulle iscrizioni al RUNTS; gli strumenti di soft-law, quali ad es. gli Statuti delle reti associative, ecc.) che andando ad incidere su temi e questioni molto delicate e di complessa soluzione, possono rivelarsi essenziali per la promozione e lo sviluppo del Terzo settore (cap. I, par. 4).
Tra le ombre su cui ancora una volta è stata sollevata l’attenzione rientra l’attesa per l’autorizzazione della Commissione UE in merito al regime fiscale del Terzo settore, al fine di assicurare la compatibilità di alcune disposizioni del Codice del TS (di cui al d.lgs. n.117/2017 e s.mi.) con le regole europee in materia di aiuti di Stato, consentendo quindi alla riforma avviata nel 2016 di potersi considerare conclusa. In merito, l’interlocuzione tra Italia e UE è ripresa e l’auspicio è che nel 2024 si possa finalmente chiudere questo importante capitolo, in modo da dare certezza agli ETS e utilizzare tutte le risorse che la riforma ha messo a disposizione, consentendo alle circa 22.000 Onlus di poter transitare con le necessarie certezze nel RUNTS.
All’analisi di tale delicata situazione di attesa, dei rapporti tra le disposizioni di natura fiscale contenute nel Codice e nel d.lgs. n.112/2017 e s.m.i., in materia di impresa sociale, nonché alla disamina dei principi fiscali vigenti nell’UE, è dedicato un intero capitolo (II) del Rapporto.
Infine, un ulteriore elemento di criticità deve essere rinvenuto nella mancanza del decreto, di competenza del Ministero del Lavoro e delle politiche sociali, con cui, sulla base di una specifica previsione di legge, si potrà attribuire alle reti associative riconosciute, in qualità di soggetti qualificati e riconosciuti, anche il compito di verificare e controllare i bilanci dei propri associati, in applicazione di quel principio di sussidiarietà che ha ispirato tutta la riforma.
Luci e ombre relative all’edificazione del diritto del Terzo settore possono essere rinvenute dalla lettura di quei capitoli, contenuti nella seconda, terza e quarta parte del Rapporto, nei quali sono riportati spunti di riflessione inerenti alla dimensione applicativa della riforma. Si fa riferimento ai risultati della Terza edizione dell’Indagine nazionale “Riforma in movimento”, ideata, promossa e realizzata da Fondazione Terzjus e Italia non profit (cap.IV); all’approfondimento circa la natura di “anagrafe della società civile organizzata” attribuita al RUNTS (cap. V) e alle caratteristiche dei “nuovi” Enti di Terzo settore iscritti al RUNTS della Regione Marche (cap. VI); alla disamina delle finalità e delle potenzialità del sistema di sostegno economico per il perseguimento degli interessi generali da parte del RUNTS di cui all’art. 72 del CDS (cap. IX); ai focus tematici dedicati all’analisi del “social bonus” (cap. X) e delle società di mutuo soccorso (cap. XI). Degno di nota è anche l’approfondimento, già presente nella precedente edizione del Rapporto, dedicato alle esperienze delle reti associative del Terzo settore (cap. XV).
3. IL “PENTAGONO” DI PROPOSTE PER LA PROMOZIONE DELLA RIFORMA DEL TERZO SETTORE
Nella scorsa edizione del Rapporto si erano fornite indicazioni finalizzate a rendere il Terzo settore elemento trainante di processi di sviluppo tali da favorire la “transizione sociale”, ritenuta decisiva tanto quanto la transizione ecologica e digitale. Per la sua realizzazione il Presidente di Terzjus era ricorso alla formulazione di tre sfide importanti che il Terzo settore era chiamato a raccogliere: essere inteso come “vettore della crescita inclusiva”, come “sentinella” delle persone vulnerabili e dei luoghi dimenticati e come soggetto avente un ruolo non subalterno nella cosiddetta democrazia digitale.
In chiusura di questa terza edizione (cap. XVII), lo stesso Presidente di Terzjus, dopo aver sintetizzato i concetti principali emersi nel Rapporto, si è concentrato sullo sviluppo del “secondo motore” ossia quello della promozione che, insieme al primo, quello della nuova regolazione, traina la riforma del Terzo settore e sul quale ritiene che l’attenzione delle Istituzioni e anche degli ETS sia ancora “incerta e discontinua”. L’azione di promozione consentirebbe inoltre agli ETS di cogliere tutte le opportunità che la riforma ha introdotto e che sono ancora in gran parte poco conosciute e utilizzate. In merito, formula quindi per il 2024 un “pentagono” di proposte che traggono origine proprio dal lavoro di monitoraggio ed analisi svolto nel Terzjus Report 2023, da condividere con i principali attori che operano nel TS, oltrechè con i soggetti istituzionali, professionali, esperti ed accademici di riferimento e che dovrebbero traghettare il Terzo settore in una “nuova stagione” ove esso sia finalmente considerato quale “componente irrinunciabile delle nostre comunità e risorsa per le nostre istituzioni democratiche”.
Tali proposte sono rivolte principalmente a stimolare l’intervento futuro del legislatore per favorire un “fisco più amico del terzo settore” e traggono origine dai principi contenuti nella legge delega per la riforma fiscale[xv]. Attengono alle imposte dirette, alla razionalizzazione e semplificazione della disciplina dell’IVA per gli Enti non profit, al graduale superamento dell’IRAP e alla razionalizzazione e coordinamento dei regimi fiscali agevolativi per le realtà sportive. Si tratta di proposte che, unitamente al rafforzamento dell’istituto del 5 per mille, del social bonus e alla preparazione del Piano nazionale per l’economia sociale, sarebbero da tenere particolarmente in considerazione in vista del prossimo varo della legge di bilancio per il 2024 e dei provvedimenti, quali il milleproroghe, ad essa collegati, al fine di promuovere buona occupazione ed inclusione sociale.
[1] Raccomandazione del Consiglio sull’economia sociale e solidale e sull’innovazione sociale, OECD/LEGAL/0472 del 10.6.2022 OCSE.
[i] Per i dettagli dell’evento del 18 ottobre, patrocinato dall’INPS e realizzato con il sostegno della Consulta delle Fondazioni di origine bancaria del Piemonte e della Liguria, https://terzjus.it/?s=18+ottobre+2023
[ii] https://terzjus.it/rapporto/. Per una sintesi del Rapporto, Bobba L., 21.10.2023, https://terzjus.it/articoli/sintesi-del-terzjus-report-2023-sullo-stato-e-levoluzione-del-diritto-del-terzo-settore-in-italia-dalla-regolazione-alla-promozione/
[iii] Per un approfondimento sui contenuti del Rapporto 2021, ci si permette di rimandare a https://terzjus.it/articoli/la-realta-che-si-fa-diritto-una-nuova-recensione-del-1-terzjus-report-sulla-riforma-del-terzo-settore/
[iv] Per un approfondimento sul Rapporto 2022, si rimanda invece a https://terzjus.it/articoli/il-secondo-terzjus-report-e-levoluzione-del-nuovo-diritto-del-terzo-settore/
[v] Definizione contenuta nell’Introduzione del Terzjus Report 2021, p.11.
[vi] Raccomandazione del Consiglio del 27.11.2023 sullo sviluppo delle condizioni quadro dell’economia sociale, (C/2023/1344) https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=OJ:C_202301344. In merito all’accordo politico raggiunto a Lussemburgo lo scorso 9 ottobre e che ha permesso di arrivare al testo definitivo, si rimanda, tra gli altri, a Guerini G., E’ nato il Mercato unico sociale, vita.it, 13.10.2023, https://www.vita.it/e-nato-il-mercato-unico-sociale/
[vii] COM (2023) 516 final , 5.9.2023. La Proposta è volta a migliorare il funzionamento del mercato interno delle associazioni senza scopo di lucro, stabilendo misure di coordinamento delle condizioni per la costituzione e il funzionamento di associazioni transfrontaliere europee, con l’obiettivo di agevolare l’esercizio effettivo della libertà di circolazione delle associazioni senza scopo di lucro che operano nel mercato interno.
[viii] In tal senso, il Presidente dei Commercialisti de Nuccio E., nel corso del Convegno sull’evoluzione normativa e della prassi professionale degli Enti del Terzo Settore, organizzato a Roma il 14.2.2023
[ix] L’iscrizione al RUNTS è, come noto, condizione necessaria per poter ottenere la qualifica di Ente del Terzo settore, oltrechè per poter godere dei relativi benefici e agevolazioni.
[x] Tra le norme primarie approvate quest’anno si segnala la l. 23.3.2023, n. 33, recante “Deleghe al Governo in materia di politiche in favore delle persone anziane”, frutto del lavoro interministeriale e di un ampio e approfondito confronto con le realtà del Terzo Settore, il d.l. 21.6.2022, n.73, convertito con modificazioni dalla l. 4.8.2022, n.122 che all’art. 26 ha apportato modifiche alla disciplina fiscale degli ETS e il d.l.4.5.2023, n.48 convertito con modificazioni dalla l. 3.7.2023, n.85 con cui sono stati attenuati alcuni vincoli relativi alla remunerazione dei lavoratori impiegati negli ETS.
[xi] L’art. 6 del Codice, dedicato ai “Principi di solidarietà e di sussidiarietà orizzontale. Rapporti con gli enti del Terzo settore”, dispone che, in attuazione dei principi di solidarietà sociale e di sussidiarietà orizzontale, la PA possa apprestare, “in relazione ad attività a spiccata valenza sociale, modelli organizzativi di amministrazione condivisa, privi di rapporti sinallagmatici, fondati sulla condivisione della funzione amministrativa con gli enti del Terzo settore” di cui al CTS ed esclude gli istituti di cui al Titolo VII del CTS dal campo di applicazione del Codice di contratti pubblici.
[xii] Risoluzione sul lavoro dignitoso e l’economia sociale e solidale, 10.6.2022.
[xiii] Risoluzione “Promuovere l’economia sociale e solidale per lo sviluppo sostenibile” (A/RES/77/281) adottata il 18 aprile 2023 dall’Assemblea generale delle Nazioni Unite.
[xiv] Proposta di Raccomandazione del Consiglio europeo sulle condizioni quado per l’economia europea del 13.6.2023.
[xv] L. 9.8.2023, n. 111 (GU 14.8.2023, n.189), in vigore dal 29 agosto 2023, conferisce delega al Governo per la revisione del sistema tributario, da attuare entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore della legge, mediante l’emanazione di uno o più decreti legislativi che il Governo sta progressivamente approvando.