“Decreto controlli” presentazione e commento del direttore scientifico di Terzjus, Antonio Fici

PRIME NOTE SUL DECRETO “CONTROLLI” E LE PROSPETTIVE PER IL TERZO SETTORE

È stato pubblicato nella Gazzetta Ufficiale dello scorso 15 settembre il decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 7 agosto 2025 in materia di controlli sugli enti del terzo settore. Si tratta di un decreto molto atteso e sicuramente essenziale nell’architettura complessiva dell’ordinamento giuridico del terzo settore post riforma, poiché ad esso è attribuito il compito di proteggere e salvaguardare la specifica identità degli ETS da rischi di abuso della qualifica capaci di compromettere l’immagine complessiva di questa categoria di enti. Allo stesso tempo, questo decreto rappresenta una nuova sfida per il terzo settore ed in particolare per le sue reti associative e CSV.

Di seguito alcune brevi note esplicative in merito alle forme, contenuti, termini e modalità dell’attività di controllo sugli ETS ai sensi del decreto appena pubblicato.

Oggetto e natura dei controlli

Il decreto 7 agosto 2025 (d’ora in poi, decreto “controlli”), pubblicato lo scorso 15 settembre in Gazzetta Ufficiale, disciplina nel dettaglio la materia dei controlli sugli enti del terzo settore (ETS), in attuazione dell’art. 93 del Codice del terzo settore.

I controlli in questione sono volti ad accertare il rispetto da parte dell’ente sottoposto a controllo delle diverse norme del Codice ad esso applicabili (in punto di contenuti essenziali dello statuto, attività svolta, finalità perseguite, governance, trasparenza e pubblicità, ecc.), alla cui osservanza è per legge subordinato il mantenimento dell’iscrizione nel RUNTS e di riflesso della qualifica di ETS (art. 3, comma 1, lett. a). Di conseguenza, come in seguito vedremo, la cancellazione dal RUNTS costituisce l’esito necessario di violazioni accertate in sede di controllo cui l’ente non abbia rimediato. 

I controlli in questione non sono di merito, poiché non sono diretti a sindacare la bontà delle scelte effettuate dagli enti e dai loro organi, a meno che, ovviamente, la scelta gestionale non possa reputarsi illegittima alla luce della normativa vigente, come accadrebbe ad esempio nell’ipotesi in cui l’ente svolgesse attività che non sono di interesse generale ai sensi dell’art. 5, comma 1, del Codice.

Questo controllo generale di legalità non esclude pertanto altre particolari tipologie di controllo cui gli ETS, come tutti gli altri enti, sono sottoposti da parte di altre pubbliche amministrazioni, quali i controlli dell’amministrazione finanziaria (art. 1, comma 2).

I controlli di cui al decreto in oggetto si differenziano dai controlli ai quali gli ETS sono sottoposti in fase di iscrizione nel RUNTS dai competenti Uffici ai sensi del DM 106/2020. Questi ultimi sono controlli formali volti ad appurare la presenza in capo all’ente che domanda l’iscrizione dei requisiti, non solo statutari, a tal fine necessari. I controlli in itinere di cui al decreto “controlli” sono invece controlli sostanziali diretti a verificare se l’ente agisce in conformità alle regole ad esso applicabili.

ETS sottoposti a controllo

Il decreto in oggetto non si applica a tutti gli ETS ma soltanto ad alcune loro tipologie.

Segnatamente, sono sottoposti ai controlli previsti da questo decreto esclusivamente gli ETS iscritti nelle sezioni a), b), c), e) e g) del RUNTS, ovverosia, rispettivamente, le ODV, le APS, gli Enti filantropici, le Reti associative e gli Altri enti del terzo settore (art. 2). 

Il decreto “controlli” non riguarda pertanto le Imprese sociali, incluse le Cooperative sociali, e le Società di mutuo soccorso, non già perché questi enti non siano sottoposti anch’essi a controllo esterno, ma perché loro si applica una disciplina particolare a tal riguardo (ovverosia, alle imprese sociali diverse dalle cooperative, quella di cui all’art. 15, D.Lgs. 112/2017, e relative norme di attuazione, e alle cooperative sociali e alle cooperative imprese sociali, nonché alle società di mutuo soccorso, queste ultime anche se iscritte nella sezione f) del RUNTS, quella di cui al D.Lgs. 220/2002).

I soggetti del controllo

Il decreto “controlli” individua diverse categorie di soggetti coinvolti a vario titolo nell’attività di controllo degli ETS. Essi sono: 

• i soggetti “responsabili” (art. 4)
• i soggetti “autorizzati” (artt. 1, comma 3, e 6) 
• i soggetti “incaricati” (artt. 8 e 9) 
• ed infine, anche se il decreto non li menziona espressamente in questi termini, i soggetti “convenzionati” (art. 4, comma 2, lett. b).

I soggetti “responsabili” dei controlli sono gli enti ai quali il decreto, sulla base delle previsioni della normativa primaria, affida la competenza in materia di controllo. Più precisamente, sono responsabili dei controlli gli Uffici del RUNTS (statale, regionali e delle due province autonome, secondo la ripartizione delle competenze già operata dall’art. 5 DM 106/2020) e i soggetti “autorizzati”, ovverosia quelle reti associative nazionali (RAN) e quei centri di servizio per il volontariato (CSV) che abbiano richiesto ed ottenuto dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali (MLPS), sulla base di quanto disposto dall’art. 6 del decreto stesso, l’autorizzazione allo svolgimento dei controlli “ordinari” sugli ETS (ad essi “aderenti” o “aderenti” a soggetti con essi “convenzionati”).

I soggetti “incaricati dei controlli” sono invece le persone fisiche che materialmente svolgono le verifiche su incarico di un soggetto “responsabile”. L’art. 8 del decreto individua i requisiti necessari da possedersi ai fini dell’assunzione dell’incarico, ovvero dell’inserimento di una persona negli appositi elenchi dei soggetti incaricati, che ciascun soggetto responsabile deve tenere.

Soggetti “convenzionati” possono infine denominarsi le reti associative e i CSV che, non essendo “autorizzati” (per mancanza di requisiti nel caso delle reti associative “non” nazionali oppure semplicemente perché non abbiano fatto istanza di autorizzazione al MLPS), abbiano stipulato un’apposita convenzione con un soggetto autorizzato al fine di “affidare” a quest’ultimo i controlli (come spiegheremo in seguito, “ordinari”) sugli enti loro aderenti. Ad esempio, la rete associativa “Alfa” potrebbe stipulare una convenzione con la rete associativa nazionale “Beta”, soggetto “autorizzato ai controlli” dal MLPS, con la quale attribuisce a quest’ultima rete la competenza in materia di controlli (“ordinari”) sui propri enti. Gli enti aderenti alla rete “Alfa” sarebbero così controllati dalla rete “Beta”. Lo stesso tipo di convenzione potrebbe intercorrere tra due CSV (uno non autorizzato ed uno autorizzato), oppure tra un CSV (non autorizzato) ed una RAN (autorizzata).

Significativo è il fatto che questo convenzionamento può altresì riguardare un Ufficio del RUNTS e un soggetto “autorizzato”. Il decreto offre infatti la possibilità agli Uffici del RUNTS di stipulare convenzioni con soggetti autorizzati (RAN o CSV) al fine di affidare a questi ultimi i controlli sugli enti che, sulla base di quanto disposto dall’art. 4, comma 2, del decreto, competerebbe agli Uffici del RUNTS sottoporre a controllo.

Importante inoltre sottolineare che “aderenti” ai fini del decreto “controlli” si intendono soltanto quegli enti che abbiano dichiarato al RUNTS, con le modalità di cui al DM 106/2020, la propria affiliazione ad una RAN o ad un CSV “autorizzato” (art. 1, comma 5). Non basta dunque essere associati ad una RAN o ad un CSV per rientrare nella sfera di competenza di questi ultimi (naturalmente ove “autorizzati”) per quanto attiene ai controlli. A tal fine è invece necessario dichiarare l’adesione al RUNTS. Per converso, poiché l’adesione non presuppone sempre e necessariamente (almeno per quanto riguarda le reti associative) l’esistenza di un rapporto associativo, una RAN potrebbe essere competente per i controlli su ETS ad essa “aderenti” ancorché non “associati”.

Vi sono, nel decreto ministeriale, norme particolari che regolano l’ipotesi di un ETS che abbia dichiarato al RUNTS di aderire a due o più soggetti responsabili (art. 4, comma 6).

Ancora da sottolineare il fatto che i soggetti “autorizzati” ricevono dal MLPS un finanziamento specifico per le attività di controllo svolte sugli ETS, per la cui quantificazione non rileva la circostanza che gli ETS controllati siano aderenti al soggetto “autorizzato” oppure siano aderenti a soggetti “convenzionati” con il soggetto “autorizzato” (art. 20). 

Le tipologie di controllo: controlli “ordinari” e “straordinari”; i controlli sugli ETS “minori”

I controlli sono di due tipi: ordinari e straordinari. La distinzione tra le due forme di controllo è di centrale rilevanza ai fini della comprensione del disegno complessivo del decreto “controlli” e del funzionamento del sistema dei controlli nel suo complesso.

Ordinari sono i controlli periodici e programmati, quelli ciò che devono svolgersi, per ciascun ETS, una volta ogni tre anni, con decorrenza dall’anno successivo a quello di loro iscrizione nel RUNTS (art. 10).

I controlli ordinari hanno gli oggetti specificamente individuati dall’art. 11, comma 1 (lett. a)-r)) del decreto e sono controlli di natura essenzialmente documentale (art. 12, commi 1 e 2), ferma restando la possibilità di controlli “in loco” ove il soggetto incaricato, sulla base degli accertamenti documentali già compiuti, li reputi necessari a fini istruttori (art. 12, commi 3-8). La durata dei controlli ordinari è regolata dall’art. 14 del decreto.

Di particolare importanza è la disposizione di cui all’art. 11, comma 3, del decreto. Essa prevede che i controlli ordinari sugli ETS che nell’ultimo triennio abbiano depositato bilanci con entrate complessive non superiori a 60.000 euro annui sono limitati ad alcuni oggetti di cui all’elenco presente nell’art. 11, comma 1, e precisamente agli oggetti di cui alle lettere a), c), d), f), i), q) e r).

I controlli straordinari sono sempre effettuati dagli Uffici del RUNTS in tutti i casi in cui ve ne sia motivo. Possono essere più o meno ampi a seconda delle circostanze del caso e sono anch’essi di natura innanzitutto documentale, ferma restando la possibilità di approfondimenti istruttori che richiedano controlli “in loco” (artt. 15 e 16). 

Chi controlla chi?

Sulla base di quanto sin qui esposto, è ora possibile raffigurare nella tabella sottostante il quadro delle competenze in materia di controlli sugli ETS, così come emergente dalle disposizioni di cui all’art. 4 del decreto “controlli”.

Gli esiti del procedimento

L’attività di controllo può avere esito positivo o esito negativo. 

Se in sede di controlli non emergono irregolarità, il soggetto incaricato redige il verbale di avvenuto controllo senza rilievi, lo trasmette all’ente via PEC e lo carica nel RUNTS. In tal caso, il soggetto responsabile dei controlli emette e pubblica nel RUNTS l’attestazione di avvenuto controllo (art. 13, comma 1).

Se invece dai controlli emergono irregolarità, occorre distinguere a seconda che esse siano sanabili o non sanabili. Nella prima ipotesi, il soggetto incaricato invita l’ente alla regolarizzazione entro un certo termine, trascorso invano il quale redige un verbale nel quale propone all’Ufficio del RUNTS l’adozione di un provvedimento nei confronti dell’ETS. Nella seconda ipotesi, invece, il soggetto incaricato procede direttamente in quest’ultimo senso.

L’Ufficio del RUNTS competente ai sensi dell’art. 5 DM 106/2020, che riceve un verbale “negativo”, può emettere uno dei provvedimenti di cui all’art. 17 del decreto, ovverosia: disporre un controllo straordinario o un ulteriore approfondimento del controllo straordinario; diffidare l’ente a regolarizzare la situazione entro un certo termine, pena la cancellazione dal RUNTS; avviare il procedimento di cancellazione dell’ente dal RUNTS.

Norme particolari, sia sotto il profilo dell’oggetto dei controlli che dei possibili provvedimenti adottabili dagli Uffici del RUNTS, si applicano agli ETS che abbiano la forma di fondazione, per la cumulativa applicazione a questi ultimi degli articoli 25, 26 e 28 del Codice civile.

La tabella seguente propone una sintesi del possibile svolgimento e dei possibili esiti dei controlli.

Entrata in vigore ed iter di attuazione

Il decreto “controlli” è entrato in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione in Gazzetta Ufficiale (art. 23), cioè il 16 settembre 2025. Ciò significa che le sue regole e principi sono immediatamente applicabili all’attività di controllo che gli Uffici del RUNTS abbiano attualmente in corso di svolgimento. L’assenza del decreto “controlli”, infatti, non impediva agli Uffici del RUNTS di vigilare sul rispetto della normativa da parte degli ETS iscritti al RUNTS.

Tuttavia, affinché il decreto “controlli” entri a pieno regime, quanto meno con riferimento ai controlli “ordinari”, è ancora necessario innanzitutto che l’Ufficio competente del MLPS approvi con decreto i modelli di verbale dei controlli ordinari e straordinari, ciò che dovrebbe avvenire entro la metà di novembre di quest’anno (sessanta giorni dall’entrata in vigore è infatti il termine previsto dall’art. 5 del decreto medesimo) ed in secondo luogo che il medesimo Ufficio del MLPS individui con decreto la data dalla quale decorre il termine di cui all’art. 10, comma 1, del decreto, ovverosia il triennio entro il quale ciascun ETS deve essere sottoposto a controllo “ordinario”. Tale data sarà definita “sulla base dello stadio di attivazione dell’apposita sezione del sistema informativo dedicato ai controlli” (art. 10, comma 1).

Alcune conclusioni

La pubblicazione del decreto “controlli”, oggetto di queste brevi note, segna un passaggio fondamentale nello stato di attuazione della Riforma del 2017, che ormai, dopo questo decreto (e il ricevimento della comfort letter in materia fiscale) può ritenersi (quasi interamente) completata.

Il decreto “controlli” si pone senz’altro sulla scia di altri provvedimenti del genere (in materia di imprese sociali e di società cooperative), dai cui contenuti ha tratta ispirazione, pur nel rispetto delle regole particolari dettate dalla fonte primaria in materia, cioè il Codice di cui al D.Lgs. 117/2017. Di particolare interesse è tuttavia l’afflato di “sussidiarietà” di cui è intriso il decreto. Il MLPS ha chiaramente spinto il più possibile verso il coinvolgimento nell’attività di controllo di quegli enti di secondo livello cui il legislatore della Riforma ha attribuito una funzione di propulsione e traino dell’intero settore, ovverosia le reti associative (in particolar modo, ma non esclusivamente, quelle nazionali) e i CSV. Reti e CSV sono perciò chiamati all’assunzione di una responsabilità forte in materia di controlli, ciò che per loro costituisce una nuova sfida alla quale non dovrebbero sottrarsi nell’interesse degli enti loro aderenti (soprattutto quelli di più modeste dimensioni) e dell’intero sistema “terzo settore”, che sulla loro capacità tecnica conta a fini di consolidamento ed ulteriore sviluppo.