Dopo gli interventi delle Regioni Toscana, Molise, Umbria, Emilia-Romagna e Puglia, si registrano due recenti leggi da parte della Provincia autonoma di Bolzano e della Regione Marche, così rispettivamente intitolate: «Istituzione dell’Elenco provinciale degli enti che svolgono attività di interesse generale e disposizioni in materia di Terzo settore»; «Norme per il sostegno e la promozione del Terzo settore, dell’attivismo civico e dell’economia sociale nella Regione Marche».
Circa i rapporti tra diritto statale e regionale, sia consentito richiamare quanto statuito dalla Corte costituzionale: gli enti del Terzo settore, così come disciplinati dal codice del Terzo settore (CTS: d.lgs. n. 117/2017), rappresentano soggetti privati, “la cui disciplina, pertanto, quanto a conformazione, organizzazione, ma anche alle regole essenziali di correlazione con le autorità pubbliche, ricade «tipicamente nella competenza statale [relativa alla] materia “ordinamento civile”» (sentenza n. 152 del 2024)” (Corte cost. n. 201/2024). L’“ordinamento civile”, ha precisato la Corte costituzionale mediante la sentenza n. 185/2018, “comprende tali discipline, allo scopo di garantire l’uniformità di trattamento sull’intero territorio nazionale, in ossequio al principio costituzionale di eguaglianza (ex plurimis, sentenze n. 287 del 2016, n. 97 del 2014, n. 290 del 2013, n. 123 del 2010 e n. 401 del 2007), oltreché di assicurare l’«essenziale e irrinunciabile autonomia» che deve caratterizzare i soggetti del Terzo settore (sentenza n. 75 del 1992), nel rispetto dell’art. 118, quarto comma, Cost. (sentenze n. 301 e n. 300 del 2003)”. Come riconosciuto in precedenza, “l’incidenza sulla competenza regionale del limite del diritto privato non opera però in modo assoluto, in quanto anche la disciplina dei rapporti privatistici può subire un qualche adattamento, ove questo risulti in stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del richiamato principio di eguaglianza” (n. 352/2001).
La legge della Provincia autonoma di Bolzano esordisce con la promozione e il riconoscimento del volontariato nell’Alto Adige, nonché attraverso il sostegno degli enti che svolgono «attività di interesse generale, quali espressione di partecipazione, solidarietà e pluralismo, e dà loro il debito risalto» (art. 1, comma 3).
È interessante soffermarsi sulla previsione dell’elenco provinciale degli enti che svolgono attività di interesse generale, istituito ai sensi dell’art. 2, comma 2-quinquies, d.lgs. n. 267/1992 (art. 2): nell’elenco possono afferire sia gli enti privati che svolgono attività di interesse generale in Alto Adige, sia gli enti del Terzo settore, regolati dal codice del Terzo settore (CTS), iscritti nel RUNTS e aventi sede legale nella provincia di Bolzano. Per questi ultimi, l’iscrizione è «di diritto» (cfr. art. 2, comma 6; art. 13). Tra i requisiti generali per l’iscrizione nell’elenco provinciale, ai sensi di quanto disposto dall’art. 3, vi rientra lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale, così come previste dall’articolo 5 CTS (art. 3, comma 1, lett. c). Questo rappresenta un momento di sporgenza del CTS: l’attitudine performativa del codice nazionale si coglie nel rilievo che acquista la dimensione dell’attività per gli enti diversi da quelli del Terzo settore, privi di scopi lucrativi, costituiti in forma associativa o fondazionale e aventi sede legale nella provincia di Bolzano (art. 3, comma 1, lett. a, b, d). Inoltre, similmente a quanto disposto dall’art. 6 CTS, «gli enti iscritti possono, in misura limitata, esercitare attività diverse dalle attività di interesse generale a condizione che queste siano secondarie e strumentali rispetto alle attività di interesse generale, secondo criteri e limiti definiti dalla Giunta provinciale» (art. 3, comma 4).
Una ulteriore conferma dell’affermazione del CTS, specificamente dell’art. 50, comma 2, si può rinvenire dalla lettura dell’art. 7, comma 3, della legge provinciale: «in caso di cancellazione dall’elenco provinciale, gli enti che continuano ad operare ai sensi del codice civile devono devolvere il proprio patrimonio ad altri enti iscritti nell’elenco provinciale. La devoluzione si limita all’incremento patrimoniale realizzato negli esercizi in cui l’ente è stato iscritto nell’elenco provinciale e nel Registro unico nazionale del Terzo settore, di seguito denominato “Registro unico nazionale”, a condizione che l’ente sia stato iscritto antecedentemente e senza interruzioni in quest’ultimo».
Meritevole di apprezzamento, nell’ottica della piena compatibilità con il dettato costituzionale e il diritto europeo, è l’art. 8, comma 1, dedicato ai vantaggi e alle semplificazioni. Al fine di evitare cortocircuiti sistematici o pratiche arbitrarie, nel rispetto del principio di concorrenza, è previsto quanto segue: «la concessione dei vantaggi economici viene disciplinata dalle leggi provinciali di intervento nei singoli settori e avviene in conformità con la disciplina degli aiuti di Stato. L’amministrazione provinciale informa annualmente e in dettaglio gli enti iscritti all’elenco provinciale in merito a questa opzione».
Opportunamente, nel contesto delle forme di partenariato, si prevede la possibilità di un concorso degli enti iscritti nel registro provinciale «alle attività di interesse generale svolte dagli enti del Terzo settore ai sensi dell’articolo 55 del Codice del Terzo settore, purché siano attività strumentali o complementari e sia un apporto definito» (art. 11, comma 2): il legislatore provinciale è stato accorto nel prevedere un raccordo istituzionale ed ha proceduto senza improvvide commistioni, ovvero senza confondere le soggettività del Terzo settore con altre soggettività collettive (v. anche art. 11, comma 9). Peraltro, la partecipazione di queste ultime «è subordinata anche al possesso di un assetto organizzativo idoneo allo svolgimento delle attività e della titolarità delle licenze eventualmente richieste per lo svolgimento delle medesime» (art. 11, comma 2).
La legge della Regione Marche, come può apprezzarsi dall’art. 1, dedicato alle finalità e all’oggetto, intende: i) promuovere le iniziative dei singoli o delle persone associate in formazioni sociali volte alla realizzazione di attività di interesse generale; ii) riconoscere l’espressione solidaristica del volontariato; iii) supportare gli enti del Terzo settore attivi in ambito regionale, favorendone il coinvolgimento in attuazione del principio di sussidiarietà. Anche la Regione Marche ha tenuto ben distinti, come si evince dalla disposizione dedicata in tema di definizioni e ambito applicativo della normativa, gli enti del Terzo settore, regolati dal CTS, da «altri enti», quali «i soggetti giuridici collettivi privati costituiti secondo le forme previste dalla legge statale» (art. 2, comma 2, lett. c).
Ciò emerge nitidamente in sede di coprogrammazione, in quanto l’avviso pubblico del relativo procedimento potrà prevedere le modalità di partecipazione degli enti diversi da quelli del Terzo settore, a condizione che «il relativo apporto sia direttamente connesso ed essenziale con le finalità e l’oggetto dell’avviso» (art. 9, comma 5, lett. b). Anche con riguardo alla coprogettazione, l’avviso pubblico potrà contenere specifiche previsioni volte a regolamentare «l’eventuale partecipazione di soggetti diversi dagli enti del Terzo settore in qualità di sostenitori, finanziatori o partner di progetto; in quest’ultimo caso limitatamente ad attività secondarie e comunque funzionali alle attività principali e con lo scopo di accrescere l’impatto dell’attività di interesse generale attivata dal partenariato» (art. 10, comma 6, lett. b, n. 4). Nel complesso, queste due disposizioni, accrescono il peso specifico degli enti del Terzo settore, puntualmente qualificati e disciplinati dal CTS.
Robusto e ben strutturato risulta essere il Titolo IV (Procedimenti di amministrazione condivisa): la Regione si impegna a promuovere l’amministrazione condivisa mediante la coprogrammazione e la coprogettazione, in «alternativa rispetto all’affidamento di contratti pubblici, secondo quando previsto dall’articolo 6 del decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36» (art. 7, comma 2). Peraltro, è stato previsto che, qualora gli enti pubblici «intendano procedere all’affidamento di servizi, mediante esternalizzazione con riconoscimento di corrispettivo negli ambiti di attività di interesse generale di cui all’articolo 5 del d.lgs. 117/2017, si applica la vigente disciplina in materia di contratti pubblici di cui al d.lgs. 36/2023» (art. 7, comma 4). La Regione, infatti, da un lato, «riconosce il valore dell’attività di volontariato che si esprime nell’ambito delle convenzioni di cui agli articoli 56 e 57 del d.lgs. 117/2017» (art. 7, comma 3); dall’altro, può riconoscere «un rimborso per le spese effettivamente sostenute e documentate per la partecipazione da parte degli enti del Terzo settore ai procedimenti di amministrazione condivisa, quale forma di sostegno all’esercizio condiviso della funzione amministrativa, quale forma di contributo ai sensi dell’articolo 12 della legge 241/1990» (art. 8, comma 1, lett. i).
Infine, l’art. 11 interviene sulle convenzioni con organizzazioni di volontariato e associazioni di promozione sociale concluse dagli enti pubblici nelle materie di competenza regionale e «finalizzate allo svolgimento in favore di terzi di attività o servizi sociali di interesse generale, se più favorevoli rispetto al ricorso al mercato», ai sensi dell’articolo 56 del d.lgs. 117/2017 (art. 11, comma 1). Il legislatore si è incaricato di precisare che «il maggior favore rispetto al mercato è valutato, oltre che con riferimento alla convenienza economica, anche in relazione ai maggiori benefici conseguibili per la collettività in termini di maggior attitudine del sistema a realizzare i principi di sussidiarietà, universalità, solidarietà, accessibilità, adeguatezza» (art. 11, comma 2).
La previsione marchigiana appare consapevole della complessità sistematica. Prova ne è quanto disposto dall’art. 1, comma 5: la Regione «promuove il ruolo e l’attività dei soggetti dell’economia sociale, così come riconosciuti dalla disciplina dell’Unione europea e dalla disciplina nazionale e ne promuove e sostiene la reciproca interazione fra questi ultimi e gli enti pubblici della Regione».
Si consideri, sebbene espressione di una impostazione più volte criticata dalla Fondazione Terzjus ETS, quanto indicato dal Consiglio di Stato, per cui la clausola finale di cui all’art. 56, comma 1, CTS “induce a ritenere, sul piano sistematico, che siano deducibili nella convenzione servizi economici di interesse generale, in quanto, altrimenti, cioè nella prospettiva della non onerosità, non si porrebbe, sul piano logico prima ancora che giuridico, il problema della comparazione di convenienza della scelta tra ricorso al mercato e convenzione” (Cons. Stato, Adunanza della Commissione speciale del 26 luglio 2018). Tuttavia, come si legge nel d.m. 31 marzo 2021, n. 72 – «Linee guida sul rapporto tra Pubbliche Amministrazioni ed enti del Terzo settore negli artt. 55-57 del D.Lgs. n. 117/2017 (Codice del Terzo settore)» – «una lettura condivisibile della prescrizione induce a ritenere che non si tratti di una mera valutazione economica di riduzione dei costi gravanti sulle PP.AA. bensì che si richieda di verificare l’effettiva capacità delle convenzioni di conseguire quegli obiettivi di solidarietà, accessibilità e universalità che la giurisprudenza europea ha evidenziato come fondamento della disciplina». Pertanto, «occorre ‘leggere’ la prescrizione del «maggior favore rispetto al mercato» come formula sintetica che compendia una valutazione complessiva svolta dalla P.A. sugli effetti del ricorso ad una convenzione, in luogo dell’applicazione della disciplina di diritto comune per l’affidamento dei servizi sociali (in tal senso, TAR Puglia – Lecce, sez. II, n. 2049/2019, che valorizza il profilo motivazionale)». Spetterà, come previsto dall’art. 11, comma 2, della legge regionale in rassegna, al singolo ente pubblico motivare l’aspetto del maggior favore rispetto al mercato «all’avvio delle procedure per l’individuazione dell’ente con il quale stipulare la convenzione».