Nella recentissima circolare di cui questa breve nota di commento si occupa, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali avanza alcune proposte interpretative della normativa di riferimento delle reti associative, che appaiono di significativa rilevanza pratica in vista dell’ormai prossimo avvio del RUNTS con cui presto anche le reti associative (e le loro articolazioni territoriali) dovranno confrontarsi.
Com’è noto, le reti associative costituiscono una tipologia particolare di ente del terzo settore cui è dedicata una specifica sezione del RUNTS (la sezione “e”). Tra di esse si distinguono quelle “nazionali”, le quali, in ragione del maggior numero di ETS aderenti e della maggiore diffusione territoriale, occupano sotto diversi profili una posizione particolare all’interno del Codice. In coerenza con quanto disposto dall’art. 3, comma 1, del Codice del terzo settore, le reti associative sono sottoposte in via prioritaria alla disciplina particolare di cui all’art. 41 del Codice, ed in secondo luogo, in quanto dalla prima non derogate, alle disposizioni generali del Codice che risultino compatibili con la loro particolare natura. Con ancora più specifico riguardo alle reti associative che operano nel settore della protezione civile – alla luce di quanto previsto dall’art. 41, comma 6, del Codice – la disciplina di cui all’art. 41 cede il passo alle disposizioni a queste ultime riferite nel Codice della protezione civile (d.lgs. 1/2018).
Allorché il RUNTS sarà operativo, le reti associative, nazionali e non, saranno tutte iscritte nella sezione “e” del RUNTS (ovvero, detto altrimenti, tutti gli enti che aspirino alla qualifica di rete associativa, essendo in possesso dei necessari requisiti di legge, dovranno fare richiesta d’iscrizione nella sezione “e” del RUNTS). Al riguardo, il d.m. n. 106 del 15 settembre 2020, sul funzionamento di questo Registro, ha molto opportunamente stabilito che competente rispetto alla gestione della sezione “e” del RUNTS, e dunque all’iscrizione (e controllo) delle reti associative, nazionali e non, sarà l’Ufficio statale del RUNTS, istituito presso il Ministero del lavoro. E ciò, si badi bene, anche nel caso in cui la rete associativa, come la legge le consente, formuli domanda d’iscrizione e sia quindi iscritta anche in un’ulteriore sezione del RUNTS (ad es. la sezione “a” o la “b”).
Quanto sopra non vale invece per le cc.dd. articolazioni territoriali delle reti associative. Qualora infatti la rete associativa abbia, come solitamente si verifica, proprie articolazioni territoriali munite di soggettività giuridica autonoma1 , questi ultimi enti giuridici (nella prassi variamente denominati, ad es. comitati regionali o provinciali), se vorranno (com’è presumibile) iscriversi al RUNTS (non v’è infatti alcuna obbligatorietà al riguardo, né alcuna corsia o trattamento preferenziali)2, potranno farlo in un’altra sezione del RUNTS e non già nella sezione “e”3. Essi, infatti, pur appartenendo ad una rete associativa – di cui, quali articolazioni territoriali, attuano i medesimi scopi nel territorio (usualmente regionale, ma eventualmente anche provinciale) di riferimento – sono soggetti giuridici distinti dalla rete associativa di appartenenza. Ne consegue che l’Ufficio del RUNTS per loro competente sarà l’Ufficio del RUNTS regionale (o provinciale autonomo) che gestisce la sezione del RUNTS (ad es., la sezione “a” o la sezione “g”)4 in cui richiederanno l’iscrizione sulla base del criterio della sede legale.
La situazione di cui sopra fa sì che gli enti giuridici svolgenti le funzioni di articolazioni territoriali di una medesima rete associativa, qualora intendano qualificarsi come enti del terzo settore, avranno interlocutori diversi a seconda della regione (o provincia autonoma) in cui abbiano sede legale. Ciascuno di essi sarà infatti “gestito” da un diverso Ufficio regionale (o provinciale autonomo) del RUNTS, generandosi il rischio di un trattamento differenziato che, nel caso specifico, sarebbe davvero difficilmente giustificabile. Ciò, come afferma il Ministero, rende “pressante la necessità di un’applicazione uniforme della normativa su tutto il territorio nazionale”, e lo induce a fornire, con la circolare in commento, alcuni chiarimenti sulla disciplina applicabile alle reti associative.
Così sinteticamente inquadrate le reti nel contesto del Codice, analizziamo dunque, suddividendoli in dieci punti, i principali contenuti della circolare ministeriale nonché i loro principali prevedibili effetti.
1) Il Ministero fa innanzitutto intendere che le reti associative hanno un oggetto sociale tipico, ed in quanto tale necessario – cioè il coordinamento, la tutela, la rappresentanza, la promozione o il supporto degli enti del Terzo settore associati e delle loro attività di interesse generale (art. 41, comma 1, lett. b), del Codice) –, che di per sé costituisce un’attività di interesse generale, essendo inquadrabile nelle lettere i) ed m) dell’art. 5, comma 1, del Codice. L’art. 41, pertanto, non deroga alla logica generale del Codice secondo cui gli enti del terzo settore si qualificano per il fatto di svolgere (almeno) un’attività di interesse generale.
2) La circostanza che la fattispecie soggettiva delle reti associative sia stata individuata dal legislatore sulla base di una particolare attività tipica (che deve essere dunque necessariamente svolta dalla reti per potersi configurare come tali e mantenere l’iscrizione nell’apposita sezione del RUNTS) non impedisce tuttavia che le reti associative possano svolgere ulteriori attività di interesse generale di cui all’art. 5, comma 1, del Codice. Come infatti il Ministero precisa, “resta naturalmente ferma la possibilità che la rete associativa svolga direttamente le ulteriori attività di interesse generale in esso tipizzate”.
3) Quanto sopra legittima pertanto la scelta di contemplare negli statuti delle reti associative, oltre allo svolgimento dell’attività tipica di cui all’art. 41, comma 1, lettera b), nonché di eventuali ulteriori attività che lo stesso Codice riconduce alle reti associative (come il controllo sugli enti aderenti o la predisposizione di modelli standard di statuto degli ETS), anche lo svolgimento di altre attività di interesse generale di cui all’art. 5, comma 1, del Codice.
4) In merito alla composizione ed organizzazione delle reti associative, il Ministero, dopo aver chiarito che – in virtù del rapporto di specialità istituito dall’art. 41, comma 6, del Codice – le reti associative della protezione civile di cui all’art. 33 del d.lgs. 1/2018 (iscritte nell’Elenco nazionale del volontariato di protezione civile di cui all’art. 34 del medesimo decreto legislativo) possono iscriversi nella sezione “e” del RUNTS anche se in possesso dei minori requisiti dimensionali per loro previsti dal d.lgs. 1/2018, ribadisce quanto già emerge dal d.m. 15 settembre 2020, ovverosia che la consistenza minima della rete associativa ai fini dell’iscrizione della medesima nella sezione “e” del RUNTS dovrà risultare sia da un’attestazione di adesione alla rete rilasciata dal rappresentante legale dell’ente affiliato alla medesima, sia da una corrispondente indicazione fornita dalla rete associativa in merito agli enti ad essa aderenti. Anche se il Ministero sul punto non si sofferma, è utile al riguardo precisare che per aderire ad una rete non occorre essere formalmente associati alla rete, sicché tra gli enti aderenti ad una rete che concorrono a formare la consistenza minima di cui all’art. 41, commi 1, lett. a), e 2, del Codice, potrebbero anche figurare enti non associati alla rete bensì soltanto ad un ente che sia, esso sì, associato alla rete. Non v’è dunque necessaria coincidenza tra “ente aderente (o affiliato) ad una rete” ed “ente associato ad una rete”. Se così non fosse, infatti, non solo sarebbe priva di senso la formula “anche indirettamente” di cui all’art. 41, commi 1, lett. a), e 2, ma sarebbe altresì privo di utilità concreta il meccanismo di attestazione e dichiarazione che il d.m. 15 settembre 2020 richiede ai fini del conteggio: sarebbe infatti stato sufficiente richiedere alla rete la produzione del proprio libro soci aggiornato. Di conseguenza, se ad esempio l’associazione Alfa avesse come proprie associate le associazioni Beta, Gamma e Delta, che a loro volta complessivamente associassero almeno 500 ETS con sedi in almeno 10 regioni (o province autonome), Alfa potrebbe aspirare alla qualifica di rete associativa qualora i 500 ETS associati alle sue associate Beta, Gamma e Delta dichiarassero di voler aderire alla rete associativa Alfa5.
5) Il Ministero conferma che un ente del terzo settore può contemporaneamente aderire a più reti associative. Del resto, in assenza di divieti espressi nel Codice, il d.m. 15 settembre 2020, all’art. 8, comma 5, lett. d), espressamente consente ad un ETS di allegare alla domanda per l’iscrizione al RUNTS una attestazione per ciascuna rete cui aderisca. E l’art. 10, comma 2, lett. a), del medesimo d.m., dispone: “è fatta salva la facoltà di un singolo ente di essere affiliato a più reti associative”.
Posto che, come poc’anzi spiegato, lo status di ente aderente (ad una rete) non necessariamente coincide con quello di ente associato (alla rete), è evidente come la facoltà degli enti di aderire a più reti renderà molto più semplice per gli enti rappresentativi acquisire la qualifica formale di reti associative. Deve tuttavia al riguardo ricordarsi che l’adesione ad una rete può essere validamente conferita (ai fini del calcolo della consistenza minima di cui all’art. 41, commi 1, lett. a), e 2 del Codice), solo da un ente che sia associato alla rete o che sia associato ad un ente associato alla rete. Di conseguenza, qualora l’adesione provenga da un ente che non abbia alcun collegamento, neanche indiretto, con la rete associativa, essa sarebbe sotto tale particolare profilo irrilevante.
6) Ciò chiarito, prosegue il Ministero, nulla impedisce che di una rete associativa possano essere associati anche enti diversi dagli ETS, ovvero estranei al perimetro del terzo settore, i quali, naturalmente, non potrebbero però essere conteggiati ai fini della verifica della consistenza minima di cui all’art. 41, commi 1, lett. a), e 2 del Codice. Tra gli associati totali di una rete, questi enti diversi dagli ETS, anche se il Ministero non lo sottolinea, potrebbero in teoria essere anche di più degli ETS. Ciò che il Ministero invece ricorda è che in ogni caso va fatta salva l’indipendenza della rete (così come in generale di ogni altro ETS) dai soggetti di cui all’art. 4, comma 2, del Codice, ovvero da quei soggetti cui l’accesso alla qualifica di ETS, e dunque al RUNTS, è per legge espressamente vietato.
Naturalmente, allorché la rete associativa aspiri anche alla qualifica di ODV o di APS, e dunque alla contemporanea iscrizione, oltre che nella sezione “e”, anche nella sezione “a” o “b” del RUNTS, essa dovrà rispettare il requisito della composizione della base sociale previsto per queste tipologie particolari di ETS, e dunque avere almeno due terzi di ODV o di APS tra gli enti ad essa associati (articoli 32, comma 2, e 35, comma 3, del Codice).
7) Preso atto del fatto che nelle reti associative, in numerose ipotesi, “la disciplina attinente al funzionamento ed all’organizzazione della rete possa essere contenuta anche in una fonte diversa dallo statuto, quale il regolamento”, il Ministero ritiene che, ai fini dell’assolvimento dell’onere di cui all’art. 21, comma 2, del Codice, secondo cui lo statuto di un ETS deve contenere le norme sull’ordinamento e l’amministrazione dell’ente, sia sufficiente da un lato che lo statuto “espressamente preveda il ricorso” ad un regolamento, dall’altro lato che lo statuto comunque contenga “la disciplina attinente all’organizzazione ed al funzionamento della rete”, che “potrà trovare un’ulteriore specificazione nel regolamento, che a sua volta potrà contenere esclusivamente disposizioni attuative e/o integrative delle previsioni statutarie”. Ed aggiunge che a tale regolamento “dovrà essere assicurata la massima trasparenza, mediante la pubblicazione dello stesso sul sito internet della rete”.
Invero, se l’articolazione della disciplina dell’organizzazione interna dell’ente tra statuto e regolamento attuativo dello statuto è disegnata in questi termini, non v’è ragione per limitare l’ambito applicativo di questo ragionamento alle sole reti associative. Esso dovrebbe valere per tutti gli ETS indistintamente.
8) Il Ministero si interroga quindi sul profilo della “portata applicativa delle disposizioni di cui ai commi 8, 9 e 10 dell’articolo 41 del Codice: se cioè queste ultime debbano essere riferite esclusivamente al soggetto che rappresenta il vertice della rete associativa oppure se possano essere estese anche agli enti che compongono la rete medesima”, cioè alle articolazioni territoriali della rete che siano autonomi soggetti di diritto. Secondo il Ministero, non solo le reti associative in senso proprio ma anche gli enti giuridici che la compongono quali sue articolazioni territoriali possono avvalersi delle varie facoltà di deroga concesse alle reti associative dai commi 8, 9 e 10 dell’art. 41 del Codice, purché ciò avvenga da un lato “nel rispetto dei principi richiamati al comma 7 dell’articolo 41”, dall’altro “nella misura in cui detta facoltà sia funzionale alla formazione della rappresentanza all’interno del livello più elevato della rete medesima e a concorrere alla costruzione dell’articolazione organizzativa della rete”, ed infine “a condizione, inoltre, che tale facoltà sia espressamente contemplata nello statuto del soggetto qualificato come rete associativa”.
Chiaramente, non potranno beneficiare delle facoltà di deroga di cui ai commi 8, 9 e 10 dell’art. 41 del Codice i singoli enti associati o aderenti alla rete associativa, dal momento che essi sono solo enti associati o aderenti e non già articolazioni territoriali della rete.
Ancorché il discorso del Ministero sia circoscritto alle “articolazioni territoriali”, v’è da ritenere che le medesime conclusioni possano applicarsi alle eventuali “articolazioni funzionali” di una rete associativa dotate di autonoma soggettività giuridica. Si pensi ad esempio all’ipotesi di una rete associativa che per statuto attribuisca determinati ruoli organizzativi a “propri” enti giuridici strumentali (ad es. in materia di ricerca, formazione, informazione, ecc.). Anche per questi ultimi potrebbe valere la necessità od opportunità di derogare ai rigidi dettami organizzativi del Codice (pur nel rispetto dell’art. 41, comma 7) qualora ciò sia funzionale alle complessive esigenze della rete.
Il Ministero peraltro chiarisce che “le singole articolazioni territoriali della rete, qualora costituenti autonomi centri di imputazione di diritti ed obblighi giuridici, concorrono alla determinazione del numero degli ETS utili ai fini del requisito dimensionale della rete”, ex art. 41, commi 1, lett. a), e 2 del Codice.
9) Particolarmente significativa è la circolare ministeriale nel punto specificamente dedicato alle articolazioni territoriali degli enti di promozione sportiva (EPS) riconosciuti dal CONI.
Com’è noto, agli EPS è specificamente dedicato l’art. 35, comma 4, del Codice, secondo cui “il comma 3 non si applica agli enti di promozione sportiva riconosciuti dal CONI che associano un numero non inferiore a cinquecento associazioni di promozione sociale”. Il comma 3 è la disposizione, già in precedenza richiamata, che prescrive che nelle APS non possano esservi più del 50% di enti associati che non siano APS. Per effetto dell’art. 35, comma 4, dunque, gli EPS possono essere riconosciuti come APS se associano almeno 500 APS, indipendentemente dal numero di altri enti non APS che essi associno.
Ebbene, secondo il Ministero, la deroga presente all’art. 35, comma 4, si applica non solo ai soggetti-rete, cioè agli EPS reti associative, ma anche agli enti che fungano da loro articolazioni territoriali (quali i “comitati” regionali o provinciali) a condizione che si costituiscano come APS e “soddisfino i requisiti ulteriori rispetto a quello di cui all’articolo 35 comma 3, che godrà del regime derogatorio richiamato dal successivo comma 4”.
Da tener presente che quanto il Ministero afferma non autorizza a concludere nel senso che le articolazioni territoriali di un EPS qualificatosi come “rete associativa APS” (mediante contemporanea iscrizione nelle sezioni “e” e “b” del RUNTS) siano automaticamente, di diritto, APS. Le articolazioni territoriali, infatti, dovranno rispettare tutte le norme particolari sulle APS (da quelle relative alla denominazione a quelle relative al rapporto tra volontari e lavoratori remunerati) tranne quella relativa alla composizione della base sociale, e dovranno pur sempre richiedere l’iscrizione al RUNTS (e meno che non pervengano ad esso per effetto di “trasmigrazione”).
10) Un ultimo punto riguarda i rapporti tra lo statuto della rete associativa e gli statuti degli enti aderenti alla medesima quali articolazioni territoriali.
Pur essendo possibile che questi ultimi statuti siano redatti in conformità ad un modello standard predisposto dalla rete ed approvato dal Ministero ai sensi dell’art. 47, comma 5, del Codice, ciò – chiarisce il Ministero – non è obbligatorio né è condizione necessaria affinché gli statuti delle articolazioni territoriali possano esercitare, alle condizioni precedentemente passate in rassegna, le facoltà di deroga di cui ai menzionati commi 8-10 dell’art. 41 del Codice.
In secondo luogo, il Ministero ammette la possibilità che la rete associativa e le sue articolazioni territoriali non abbiano statuti formalmente separati, bensì “un unico statuto, che ciascuno degli enti facenti parte della rete, attraverso un atto formale di adesione alla medesima, faccia proprio (“adotti”), senza apportare alcuna modifica o integrazione”. Tale opzione, secondo il Ministero “sarà praticabile, evidentemente, soltanto a condizione che lo statuto della rete associativa contenga una disciplina esaustiva del funzionamento e dell’organizzazione degli enti costituenti i propri livelli organizzativi, di modo che il singolo ente che si trova ad un determinato livello della rete possa, adottando lo statuto di quest’ultima, vedere regolamentati il proprio assetto e funzionamento senza la necessità di apportare ulteriori integrazioni”.
Tale statuto unico potrebbe inoltre essere approvato dal Ministero ai sensi e per gli effetti dell’art. 47, comma 5, del Codice.
Vigente in una rete la prassi dello statuto unico, gli enti costituenti la rete, all’atto della presentazione dell’istanza di iscrizione al RUNTS, dovranno depositarlo unitamente alla delibera assembleare di adozione integrale dello stesso (in tali casi di norma lo statuto della rete è allegato alla delibera e ne costituisce parte integrante).