di Giuditta OCCHIOCUPO*
1. TERZJUS REPORT: INFORMAZIONE E FORMAZIONE IN MATERIA DI DIRITTO DEL TERZO SETTORE
A settembre di quest’anno, a Palazzo Wedekind, storico palazzo di proprietà dell’INPS, alla presenza della Vice Presidente dello stesso Istituto Nazionale di Previdenza Sociale, è stato presentato(2) il Terzjus Report 2022, quest’anno intitolato “Dal non profit al Terzo settore. Una riforma in cammino. 2° Rapporto sullo stato e le prospettive del diritto del terzo settore in Italia”.
Come evidenziato dalla stessa Vice Presidente la scelta della sede di presentazione non è stata causale, ma in linea con gli elementi caratterizzanti il Terzo settore, definito come una “colonna portante della nostra vita”, le cui attività richiedono un impegno quotidiano nel rapporto diretto con le persone, non sono monetizzabili e sono tese ad offrire servizi che mettono al centro dell’attenzione la persona.
L’evento di presentazione è proseguito con l’illustrazione dei principali contenuti e delle finalità sottese al Rapporto, realizzato da “Terzjus – Osservatorio giuridico del Terzo Settore, della filantropia e dell’impresa sociale” www.terzjus.it che, quest’anno, si è trasformato da Associazione in Fondazione (dal 16 settembre iscritto al Registro Unico Nazionale del Terzo settore-RUNTS, nella sezione “Altri Enti del Terzo Settore”), mantenendone però la prospettiva culturale e le logiche costitutive: svolgere attività di monitoraggio, ricerca e formazione in materia di diritto del Terzo settore, della filantropia e dell’impresa sociale, nonché offrire un’attività di studio e di supporto tecnico-scientifico agli Enti di Terzo settore (ETS), alla PA e ai professionisti.
Anche questa edizione del Rapporto (https://terzjus.it/rapporto/), come la precedente, rappresenta il frutto di un delicato e complesso lavoro multidisciplinare e mira a soddisfare la duplice esigenza di informare e allo stesso tempo formare gli Enti di Terzo settore (ETS), le loro reti associative, nonché tutti i soggetti istituzionali e non, a vario titolo coinvolti nell’attuazione della riforma avviata nel 2016 (come gli enti senza scopo di lucro, le fondazioni di origine bancaria, le imprese sociali, gli enti ecclesiastici, le banche e gli investitori, ecc.) e nello sviluppo del diritto del Terzo settore.
Ed è proprio su quest’ultimo punto che i relatori del convegno di presentazione si sono soffermati, in quanto ritenuto elemento costitutivo dell’intero Rapporto.
Il Rapporto, infatti, come si evince dallo stesso sottotitolo, è volto ad offrire elementi informativi e formativi di carattere qualitativo e quantitativo sull’evoluzione del “diritto vivente” del Terzo settore e non più solo a ripercorrere l’attività di legislazione avviata con la legge delega n. 106/2016.
Tale attività, finalizzata a disegnare il quadro normativo di riferimento del Terzo settore, può dirsi invero, nelle sue linee generali, pressochè conclusa(3), dato che, allo stato attuale, ci si trova nella fase di concreta applicazione della copiosa produzione normativa e della riforma in generale.
Il Rapporto (che è stato di recente presentato anche a Napoli(4)), in continuità con l’edizione dello scorso anno, offre quindi agli operatori del settore e agli stakeholder una chiave di lettura dell’andamento della riforma, mettendone in evidenza i punti di forza e di criticità emersi alla luce sia dei principali atti normativi di regolazione introdotti in quest’ultimo anno(5) sia delle storie di enti che si sono avvalsi della nuova disciplina per modificare ed innovare il proprio assetto organizzativo o le modalità operative, così come dall’analisi dell’impatto e della percezione (maggior onere o nuova opportunità…) della riforma.
Il Presidente di Terzjus, come si evince anche nell’Introduzione al Rapporto, ha tenuto a sottolinearne questo aspetto, così come ad evidenziare l’importanza dei comportamenti effettivi tenuti dai “nuovi” ETS, anche di piccole dimensioni, che hanno dimostrato come l’attuazione della Riforma non sia poi così gravosa come inizialmente pareva essere, qualora venga correlata all’effettiva conoscenza e alla relativa applicazione di norme di natura ordinamentale, amministrativa, fiscale, economica, ecc.
Stesso discorso vale per il numero di iscrizioni al RUNTS (avviato formalmente il 23 novembre 2021) da parte delle associazioni di volontariato e di promozione sociale che dovrebbero trasmigrare entro il 31.12.2022(6) nel Registro Unico Nazionale, oltreché delle imprese sociali e delle società di mutuo soccorso che si iscrivono nella sezione “imprese sociali” del Registro delle imprese.
Altri aspetti relativi al positivo impatto della riforma hanno riguardato il Servizio civile, che pur non essendo ancora diventato universale, conta un rilevante aumento di posti disponibili (passati da poco più di 6mila nel 2014 agli attuali più 60mila), così come l’aumento dei contribuenti che esercitano l’opzione per il 5×1000 per sostenere le organizzazioni che compiono azioni per il bene comune.
Dagli interventi di presentazione del Rapporto, nonché da un’attenta lettura di alcune sue parti, emerge ancora una volta la significativa funzione informativa-formativa del Rapporto, integrata altresì da eventi divulgativi dedicati(7), relativa anche alla promozione di istituti a supporto degli ETS, dei quali sono state evidenziate le novità in merito alla relativa disciplina e le potenzialità ancora inespresse derivanti dall’attuazione della riforma. Ci si riferisce allo stesso 5×1000 (Cap. XII), ai titoli di solidarietà e al social lending (artt. 77 e 78 del D.lgs. n.117/2017) questi ultimi finalizzati entrambi a facilitare e promuovere l’accesso al credito per gli ETS e tali da poter essere inseriti a pieno titolo tra gli strumenti della cosiddetta finanza sociale (Cap. XI).
2. UN ANNO DI LAVORO RIASSUNTO NEL RAPPORTO TERZJUS
Il Rapporto, anche quest’anno molto corposo (cinque parti, XVII capitoli e 460 pagine), è orientato a fornire elementi conoscitivi d’insieme e di dettaglio circa lo stato e l’applicazione della riforma e del diritto del Terzo settore che, essendo strettamente connesso alle modalità organizzative ed operative e alle attività condotte dagli Enti che operano nel Terzo settore si presenta, per sua natura, in continua evoluzione.
Nella prima parte del lavoro particolare attenzione è stata rivolta alle principali novità normative, giurisprudenziali e fiscali che hanno caratterizzato quest’ultimo anno (Capp. I e II), nonché ad istituti quali la cosiddetta amministrazione condivisa(8) (cap. III).
Nella seconda parte si è invece dato ampio spazio ai risultati di un’Indagine on line (denominata “Riforma in movimento” e realizzata da Terzjus e Italia non profit, Cap. IV) volta a comprendere come le variegate e multiformi organizzazioni che popolano il Terzo settore si siano approcciate al RUNTS e al suo iter di iscrizione, nonché a fare luce sulle loro aspettative rispetto alle nuove opportunità e ai provvedimenti attuativi emanati dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali.
In questa stessa parte del Rapporto sono stati altresì raccolti gli esiti e le conclusioni nate dall’ascolto delle organizzazioni, accompagnando il lettore in un percorso che ha messo al centro dell’attenzione i dati e gli effettivi casi d’uso ed esternalità della Riforma (Capp. V-VII).
Nella terza parte si è scelto di fornire elementi informativi, di analisi e di prospettiva in merito a determinati focus tematici, quali: le attività “diverse” degli ETS (Cap. VIII); il “ramo” degli Enti religiosi civilmente riconosciuti (Cap. IX); il ruolo e le funzioni delle reti associative nel Codice del Terzo settore (Cap. X); lo stato dell’arte del Servizio civile universale (Cap. XIII); l’inquadramento del dibattito italiano sul Terzo settore nell’ambito di un quadro di tendenza internazionale (Cap. XIV) ed europeo (Cap. XV), dando in quest’ultimo caso particolare enfasi al Piano di Azione per l’Economia sociale approvato il 9 dicembre 2021 dalla Commissione europea(9).
Alle modalità e alla misura con cui i diversi attori del Terzo settore stanno recependo le disposizioni contenute nel Codice del Terzo settore di cui al D.Lgs. n. 117/2017 e s.m.i. è stato dedicato un capitolo (Cap. XVI) nel quale sono state riportate cinque case histories realizzate attraverso interviste in profondità con testimoni privilegiati di alcune significative realtà (AIL, AIRC, AUSER, Fondazione Italia Sociale e SAS Scuole Impresa Sociale) che operano nell’ambito del Terzo settore.
Il Rapporto si chiude con una sezione (Cap. XVII) focalizzata sia a sintetizzare e a fare il punto sulle principali fasi, criticità e punti di forza di una riforma “in cammino” sia ad indicare una direzione di marcia per il futuro del ruolo del Terzo settore, rappresentato attraverso tre metafore: “vettore dell’inclusione sociale e lavorativa”, “sentinella dei territori e delle persone abbandonate” e “attore non subalterno della democrazia digitale”.
Non potendo in questa sede analizzare in dettaglio ogni sezione del Rapporto, si è optato per mettere in luce alcuni spunti di riflessione che emergono dalla lettura complessiva del Rapporto e dagli interventi di alcuni dei relatori del convegno di presentazione dello scorso 21 settembre.
In via prioritaria, occorre fare riferimento all’attenzione che in questa edizione è stata posta al concetto di jus rispetto a quello di lex. Tale cambiamento di approccio ha avuto come diretta conseguenza che il Rapporto non fosse più solo emanazione, come quello precedente, di un’analisi sulla legislazione e sulla giurisprudenza relativa alla riforma, ma che diventasse un lavoro basato sul diritto del Terzo settore, un diritto in continua evoluzione, che deve costruirsi dal basso e in maniera diffusa e della cui edificazione sono un po’ tutti, cittadini, operatori ed istituzioni nazionali, regionali e locali, responsabili.
E’ emersa quindi l’esigenza di realizzare uno stretto coordinamento tra normativa nazionale e regionale e autonomia privata, prestando molta attenzione ai principi ispiratori contenuti nella Carta costituzionale e proseguendo nell’azione di promozione di una cultura giuridica del Terzo settore, o meglio di un diritto del Terzo settore da costruire quasi ex novo.
Un cambiamento culturale che, prendendo spunto anche dalle principali pronunce della Corte Costituzionale (nn. 185/2018, 131/2020 e 72/2022) intervenute dall’entrata in vigore della riforma, dovrebbe caratterizzare i rapporti tra gli ETS e la PA, tra gli ETS e i cittadini e tra gli stessi ETS in modo da creare tra essi una rete che li renda capaci di affrontare in maniera adeguata le diverse sfide che la situazione socio-economica nazionale, internazionale ed europea pone loro nello svolgimento delle attività di interesse generale “per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale” (art. 5(10) del Codice del Terzo settore).
Del resto, questa visione del diritto era già stata manifestata nella scorsa edizione del Rapporto, ove si era citato l’obiettivo di “occuparsi della realtà del diritto ovvero del diritto nella sua realtà”, facendo con tale espressione riferimento al diritto inteso come strumento di soluzione di esigenze concrete e di specifici bisogni.
In quest’ottica sono stati dal Rapporto dedicati interi capitoli allo studio dell’impatto della riforma, evidenziandone punti di forza e di criticità, nonché esigenze esemplificative, come nel caso del RUNTS (ove deve essere sempre più favorito un dialogo fecondo tra lo Stato e le Regioni e tra queste ultime) e di completamento del quadro regolatorio fiscale, non essendo allo stato attuale pervenuta l’autorizzazione europea ad introdurre nuovi regimi fiscali per gli ETS e norme di vantaggio per le “nuove” imprese sociali.
Ad integrazione dell’esigenza di mantenere un approccio organico nell’applicazione della disciplina del Terzo settore è da rilevare la paura e la diffidenza, specie degli Enti di dimensioni medio-piccole, a ripensare sé stessi alla luce delle novità introdotte dalla riforma, nonché l’esigenza di giungere ad un effettivo allineamento tra norma, relativa interpretazione e sua applicazione concreta.
Dalle istanze sopra esposte affiora quindi con forza l’importanza di realizzare strumenti di analisi e di studio dei fenomeni come il Rapporto e di promuovere momenti di confronto attraverso azioni ed interventi formativi, oltreché informativi, per accompagnare gli Enti e i soggetti a diverso titolo coinvolti nelle attività di economia sociale, dando risalto al dialogo e alla collaborazione con l’azione politica e con le opportunità, anche di carattere economico, che derivano dall’Unione europea(11).
3. LE PRINCIPALI INDICAZIONI PER IL TERZO SETTORE CHE VERRA’
Nelle pagine introduttive e conclusive del Rapporto sono contenute le indicazioni per far sì che il Terzo settore diventi un vero “terzo pilastro” la cui solidità e durata dovrebbero essere garantiti dall’applicazione della riforma, non avvertita dagli ETS come un “maggior onere”, ma come una “nuova opportunità”, nonché dall’evoluzione del “nuovo” diritto.
Peraltro, occorre sottolineare il difficile contesto nazionale ed internazionale nel quale il Terzo settore si trova ad operare. Un contesto caratterizzato prima dalla crisi pandemica ed ora dagli effetti della guerra in Ucraina. Ma le difficoltà potrebbero altresì derivare anche dall’effettiva applicazione e dalle capacità di accesso alle ingenti risorse messe a disposizione con il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) che, pur non avendo dedicato una specifica missione al Terzo settore, lo ha inserito nella Missione 5 “Inclusione e Coesione”, Componente2 “Infrastrutture sociali, famiglie, comunità e Terzo settore”, attribuendogli un ruolo precipuo, specie in materia di coprogettazione con la PA.
Nell’Introduzione al Rapporto è stato altresì evidenziato come il diritto italiano del Terzo settore debba essere anche esaminato in relazione ai diritti stranieri e al diritto dell’Unione europea, con l’auspicio che, data la sua unicità nel panorama internazionale ed europeo, esso sia capace di diffondere i suoi principi e valori identitari anche sul fronte normativo, interno ed esterno.
Del resto, occorre tenere presente come l’origine del variegato panorama di soggetti che dopo la riforma del 2016-2017 vengono denominati ETS debba essere rinvenuta nelle confraternite nate nel XIII secolo in Toscana ed in Umbria, la cui natura era quella di “Organizzazioni a Movente Ideale (OMI)” e che hanno costituito “quel modello di civiltà cittadina”(12) che ha contraddistinto l’Italia nel mondo.
Tuttavia è nelle Considerazioni conclusive e prospettiche del Rapporto (paragrafo 7) che vengono fornite le principali indicazioni per delineare il ruolo del Terzo settore nel prossimo futuro.
L’auspicio fondamentale è che il Terzo settore diventi elemento trainante di alcuni processi di sviluppo chiave per giungere alla definizione della cosiddetta “transizione sociale”, ritenuta decisiva tanto quanto la transizione ecologica e digitale.
Per la realizzazione della transizione sociale il Presidente di Terzjus è ricorso, come sopra già accennato, a tre sfide che dovrebbero caratterizzare l’azione del Terzo settore.
La prima individua il Terzo settore come “vettore della crescita inclusiva”, grazie alla quale esso dovrebbe diventare “un attore rilevante dell’economia sociale intesa non come segmento marginale, ma come componente strutturale di una libera economia di mercato”.
Ad essa si aggiunge la seconda sfida che delinea il Terzo settore come una “sentinella” delle persone vulnerabili e dei luoghi dimenticati, “foriera di innovazioni nei modi di lavorare, vivere, abitare e condividere culture differenti, al fine di favorire luoghi e modalità partecipativi e comunitari”.
Infine, con la terza sfida, descritta come la più difficile, in quanto connessa ai cambiamenti derivanti dall’uso e dalla diffusione delle tecnologie digitali che hanno inciso sulla sfera pubblica, ovvero sui luoghi dell’azione e del confronto democratico, si invita il Terzo settore a ricoprire un ruolo non subalterno della cosiddetta democrazia digitale. In tal senso, al Terzo settore, alla luce di tali cambiamenti, vengono attribuiti due nuovi compiti. Il primo è finalizzato a promuovere l’alfabetizzazione dei propri quadri, soci, volontari e lavoratori, allo scopo di giungere ad un uso consapevole degli strumenti digitali, rendendoli in grado di accedere ai finanziamenti e a tutti gli strumenti e i processi innovativi economici, giuridici e sociali nazionali, internazionali ed europei.
L’altro compito, strettamente connesso con il primo, riguarda la capacità di saper creare nuove piattaforme informative e di servizio, in modo da essere in grado di aggregare le domande che nascono dal moltiplicarsi dei bisogni e delle disponibilità individuali ed associate.
In estrema sintesi, dalla lettura del Rapporto si possono cogliere le difficoltà, ma anche le opportunità che il diritto del Terzo settore può e deve cogliere per affrontare in maniera adeguata la paura per il futuro che la crisi economica e sociale che ha caratterizzato questo biennio (2020-2022) ha generato, promuovendo la coesione sociale del Paese, anche mediante la riduzione di disuguaglianze tra individui e territori, in un clima di fattiva e proficua collaborazione istituzionale tra i diversi livelli di governo e tra i vari soggetti che compongono il variegato mondo del sociale.
NOTE:
* Ricercatrice INAPP. Le opinioni espresse in questo lavoro impegnano la responsabilità dell’autrice e non riflettono le posizioni dell’Ente di appartenenza.
(1) L’evento di presentazione tenutosi il 21 settembre u.s. è disponibile al link https://terzjus.it/attivit%C3%A0-ed-eventi/dal-non-profit-al-terzo-settore-presentazione-del-terzjus-report-2022/#gallery
(2) Dei 24 decreti ministeriali inizialmente previsti, esclusi quelli aventi ad oggetto la mera costituzione di organi e le relative nomine, inizialmente previsti dal D.lgs. n. 117/2017 e dal D.lgs. n. 112/2017, ne rimarrebbero da emanare solo quattro/cinque.
(3) https://terzjus.it/attivit%C3%A0-ed-eventi/presentazione-del-terzjus-report-a-napoli-4-novembre-ore-1530/
(4) Il più recente dei quali è il Decreto del Ministro del lavoro e delle Politiche Sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle Finanze del 19 settembre 2022, n.171, “Regolamento di individuazione delle attività caritatevoli” (GU n.261 del 8.11.2022), in vigore dal 23 novembre.
(5) Tale termine, in materia di adeguamento degli statuti degli ETS, è da rinvenirsi nell’art. 26-bis che modifica l’art. 101, comma 2, primo periodo del D.lgs. 117/2017, del c.d. decreto Semplificazioni (L. 4 agosto 2022, n.122 di conversione del decreto-legge 21 giugno 2022, n.73).
(6) Si fa riferimento, tra gli altri, ai sei Quickinar formativi organizzati da Terzjus, in collaborazione con il Forum del Terzo Settore e il Csvnet, https://terzjus.it/attivit%C3%A0-ed-eventi/terzjus-report-2022-6-quickinar-4-edizione-webinar-terzjus-riforma-terzo-settore/
(7) In merito, si evidenzia la recente istituzione dell’Osservatorio nazionale sull’amministrazione condivisa con DM del 7.10.2022, n.169. L’Osservatorio, finalizzato a favorire la diffusione e l’applicazione degli Istituti previsti nel Titolo VII del D.lgs. n.117/2017, Titolo dedicato ai rapporti con Enti pubblici, opererà presso la DG del Terzo settore della responsabilità sociale delle imprese del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali fino alla chiusura degli interventi attivati nell’ambito del Programma Nazionale “Inclusione e lotta alla povertà 2021 -2027” (art. 1) Pubblicità legale (lavoro.gov.it)
(8) Con la COM (2021) 778 final “Creare un’economia al servizio delle persone: un piano di azione per l’economia sociale” la Commissione ha inteso proporre un Piano di Azione mirato a potenziare l’innovazione sociale, a sostenere lo sviluppo dell’economia sociale e a rafforzarne il potere di trasformazione economica e sociale. Il piano propone una serie di azioni per il periodo 2021-2030. Il Piano è basato sull’iniziativa per l’imprenditoria sociale e sull’iniziativa Start-up e scale-up ed è stato elaborato in esito a un processo aperto e inclusivo su un periodo di due anni.
(9) In merito all’art. 5 del Codice del Terzo settore, occorre citare la Nota direttoriale del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali n.11379 del 4.8.2022 della quale è parte integrante l’allegato parere del Consiglio Nazionale del Terzo settore (CNTS), deliberato il 5 luglio 2022, con cui si è inteso fornire “una prospettiva comune in grado di assicurare l’uniforme applicazione della normativa su tutto il territorio nazionale” in merito alla declinazione della duplice nozione di “interesse sociale” e di “particolare interesse sociale” https://www.lavoro.gov.it/temi-e-priorita/Terzo-settore-e-responsabilita-sociale-imprese/focus-on/Riforma-terzo-settore/Pagine/Circolari-orientamenti-ministeriali-Codice-Enti-Terzo-settore.aspx.
(10) In tal senso, ci si permette di rimandare a Occhiocupo G., “La realtà che si fa diritto. Una nuova recensione del 1 Terzjus report sulla Riforma del Terzo settore”, Terzjus, 18.12.2021, https://terzjus.it/articoli/la-realta-che-si-fa-diritto-una-nuova-recensione-del-1-terzjus-report-sulla-riforma-del-terzo-settore/
(11) Ci si riferisce, in particolare, al PNRR e ai Fondi Strutturali per il periodo 2021-2027, oltrechè, a livello nazionale, alla prossima legge di Bilancio.
(12) In tal senso, Zamagni S., Prefazione al volume di Fiaschi C., “Terzo. Le energie delle rivoluzioni civili”, Le Iniziative del Corriere della Sera, 2022, pag.4.