Il volontariato: recenti sviluppi dalla prassi ministeriale, dalla giurisprudenza e dalla normativa secondaria

1. Nota del Ministero del Lavoro e delle Politiche sociali del 30 novembre 2021, n. 18244: l’apporto del volontariato negli enti del Terzo settore.

A) La prima osservazione concerne i criteri da utilizzare ai fini del computo nelle ODV e nelle APS delle percentuali rispettivamente previste dagli artt. 33, comma 1 e 36, ultimo periodo, del codice del Terzo settore. Ai sensi del dato normativo di riferimento, le ODV possono assumere lavoratori dipendenti o avvalersi di prestazioni di lavoro autonomo o di altra natura solo nei limiti necessari al regolare funzionamento associativo oppure nei limiti occorrenti a qualificare o specializzare l’attività svolta. Per quanto qui rileva, il numero dei lavoratori impiegati nell’attività esercitata, in ogni caso, non può eccedere il 50% del numero dei volontari. Per le APS è prevista la possibilità di assumere lavoratori dipendenti o di avvalersi delle prestazioni di lavoro autonomo o di altra natura, anche dei propri associati, solo qualora ciò sia necessario ai fini dello svolgimento della sola attività di interesse generale e al perseguimento delle finalità dell’ente. In ogni caso, precisa l’art. 36 CTS, il numero dei lavoratori impiegati nell’attività non può eccedere il 50% del numero dei volontari ovvero il 5% del numero degli associati.

Per il Ministero, il criterio da usare ai fini del calcolo percentuale è quello capitario (c.d. “criterio per teste”): precisa il Ministero che “il criterio capitario, considerata la variabilità delle situazioni prospettabili e l’esigenza di non gravare gli enti, e in particolare quelli di piccole dimensioni, di eccessivi oneri amministrativi, è utilizzabile e consente altresì di tener conto in maniera positiva dell’apporto di ciascun volontario pur nella consapevolezza che l’impegno fornito da ciascuno sarà variabile per effetto delle influenze e condizionamenti di una molteplicità di fattori anche di natura esterna”.

Viene, altresì precisato che: i) il criterio capitario trova la sua fonte direttamente nelle disposizioni del codice del Terzo settore; ii) il criterio utilizzato per il calcolo dei costi dell’ente, ai sensi di quanto previsto dal d.m. 19 maggio 2021, n. 107 in tema di attività diverse, risponde ad una logica non strutturale, bensì tesa a far risaltare l’impatto economico e ciò esige una maggiore analiticità da parte dell’organo amministrativo. Tra i costi complessivi dell’ente rientrano “i costi figurativi relativi all’impiego di volontari iscritti nel registro di cui all’articolo 17, comma 1, del decreto legislativo 3 luglio 2017, n. 117, calcolati attraverso l’applicazione, alle ore di attività di volontariato effettivamente prestate, della retribuzione oraria lorda prevista per la corrispondente qualifica dai contratti collettivi, di cui all’articolo 51 del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81” (art. 3, comma 3, lett. a).

B) La seconda questione affrontata attiene alla nozione di lavoratore da utilizzare ai fini del computo percentuale previsto dagli artt. 33, comma e 1, e 36, ultimo periodo, CTS.

Per il Ministero occorre seguire l’impostazione tracciata dall’art. 8, comma 6, lett. r), d.m. 106/2020, laddove, nell’ambito delle procedure di iscrizione nel RUNTS delle ODV e delle APS senza personalità giuridica dovrà essere indicato il numero di lavoratori dipendenti e/o parasubordinati con apertura di posizione assicurativa (risultando esclusi i lavoratori occasionali o coloro i quali erogano prestazioni lavorative di carattere autonomo una tantum). Secondo il Ministero “l’inclusione anche di questi ultimi tra i lavoratori (ovvero al numeratore del rapporto lavoratori/volontari di cui alla norma) potrebbe comportare l’equiparazione di situazioni recanti oggettiva disomogeneità”. Sono altresì esclusi dal computo i c.d. “comandati o distaccati out” (che pur avendo un rapporto di lavoro con l’ente risultano in posizione di comando presso un differente ente); sono inclusi, invece, i c.d. “comandati o distaccati in”, poiché operanti effettivamente all’interno dell’ente e capaci di incidere sullo svolgimento delle attività del medesimo.

C) La terza questione risolta riguarda la possibilità che gli associati di una ODV svolgano per conto della stessa una prestazione lavorativa retribuita di natura indipendente o autonoma.

Il Ministero, dopo aver effettuato una articolata analisi del quadro teorico e disciplinare riguardante il diritto del Terzo settore, e dopo aver rimarcato la necessitata presenza di volontari per ODV e APS e le differenze strutturali tra questi due enti, ha chiarito come non possa essere estesa alle ODV la previsione speciale contenuta all’art. 36, comma 1, CTS, con cui si autorizzano le APS ad assumere lavoratori dipendenti o ad avvalersi delle prestazioni di lavoro autonomo o di altra natura anche dei propri associati. La diversa soluzione legislativa impone uno sbarramento a qualsivoglia operazione ermeneutica di matrice analogica. Diversamente, per gli altri ETS vi sarebbe spazio per l’autonomia privata collettiva nella strutturazione degli apporti lavorativi.

2. T.A.R. Veneto, Sez. III, 5 gennaio 2022, n. 32: i volontari nelle cooperative sociali

La recente decisione dei giudici amministrativi veneti consente di formulare qualche considerazione sul ruolo del volontariato nelle cooperative sociali.

A seguito dell’indizione di una procedura avente ad oggetto l’affidamento del servizio di trasporto sanitario ordinario di pazienti in ambulanza ed emodializzati, la ricorrente lamentava da parte dell’aggiudicataria (cooperativa sociale) l’impiego indifferente dei volontari, ovvero la mancata precisazione del rapporto di forza tra lavoratori e volontari, così violando quanto prescritto dall’art. 2, comma 5, l. 381/1991 in materia di cooperative sociali. Secondo la disposizione legislativa “nella gestione dei servizi di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), da effettuarsi in applicazione dei contratti stipulati con amministrazioni pubbliche, le prestazioni dei soci volontari possono essere utilizzate in misura complementare e non sostitutiva rispetto ai parametri di impiego di operatori professionali previsti dalle disposizioni vigenti. Le prestazioni dei soci volontari non concorrono alla determinazione dei costi di servizio, fatta eccezione per gli oneri connessi all’applicazione dei commi 3 e 4”.

Precisano molto chiaramente i giudici che occorre, alla luce del dato normativo, tenere conto della differenza tra prestazioni lavorative e prestazioni del volontariato, raccordando l’art. 17 CTS all’art. 2, comma 5, l. 381/1991.

I limiti fissati dall’art. 2, comma 5, intendono scongiurare pratiche di deprezzamento del costo del lavoro attraverso il ricorso massivo al volontariato; dall’altro lato, occorre preservare da infiltrazioni economicistiche la figura del volontario. All’art. 17, comma 2, CTS, è disposto infatti che “il volontario è una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore, mettendo a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere risposte ai bisogni delle persone e delle comunità beneficiarie della sua azione, in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà”. L’art. 17 si applica anche per le cooperative sociali, poiché queste risultano imprese sociali di diritto e ad esse, in quanto compatibili, si estendono le disposizioni del codice del Terzo settore (v. art. 1, commi 4 e 5, d.lgs. 112/2017).

I limiti fissati dall’art. 2, comma 5, intendono scongiurare pratiche di deprezzamento del costo del lavoro attraverso il ricorso massivo al volontariato; dall’altro lato, occorre preservare da infiltrazioni economicistiche la figura del volontario. All’art. 17, comma 2, CTS, è disposto infatti che “il volontario è una persona che, per sua libera scelta, svolge attività in favore della comunità e del bene comune, anche per il tramite di un ente del Terzo settore, mettendo a disposizione il proprio tempo e le proprie capacità per promuovere risposte ai bisogni delle persone e delle comunità beneficiarie della sua azione, in modo personale, spontaneo e gratuito, senza fini di lucro, neanche indiretti, ed esclusivamente per fini di solidarietà”. L’art. 17 si applica anche per le cooperative sociali, poiché queste risultano imprese sociali di diritto e ad esse, in quanto compatibili, si estendono le disposizioni del codice del Terzo settore (v. art. 1, commi 4 e 5, d.lgs. 112/2017).

Pertanto, l’offerta della aggiudicataria “non può considerarsi rispettosa della disciplina delle cooperative sociali sopra richiamata e, in definitiva, appare violativa anche del principio di par condicio dei concorrenti, in quanto aver inserito nel proprio organico per l’erogazione dei servizi dedotti in contratto anche i soci volontari in una misura certamente non marginale né complementare, bensì in maniera sostitutiva degli addetti professionali, in violazione della specifica disciplina di settore, ha consentito […] di formulare, tramite un escamotage non consentito dalla disciplina di settore, un’offerta con un consistente ribasso”.

3. L’assicurazione dei volontari

Il Decreto approvato dal Ministero dello Sviluppo Economico, di concerto con il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, in data 6 ottobre 2021, concerne l’individuazione dei meccanismi assicurativi semplificati, con polizze anche numeriche, e disciplina dei relativi controlli.

Tale provvedimento trova la sua legittimazione nell’art. 18, comma 2, del codice del Terzo settore e puntualizza le modalità attraverso cui gli enti del Terzo settore che si avvalgono di volontari, anche occasionali, possono assolvere l’obbligo assicurativo contro gli infortuni e le malattie connessi allo svolgimento dell’attività di volontariato, nonché con riferimento alla responsabilità civile verso terzo (art. 18, comma 1, codice del Terzo settore).

Le polizze assicurative possono essere collettive o in forma numerica e sono stipulate dagli enti del Terzo settore anche per il tramite delle reti associative cui aderiscono: il concreto funzionamento è definito dall’art. 2 del d.m. in rassegna.

L’art. 3 del decreto, sulla scorta di quanto già previsto dall’art. 17, comma 1, del codice del Terzo settore, indica gli adempimenti circa la predisposizione del registro riguardante i volontari non occasionali. Il registro deve contenere le informazioni identificative e anagrafiche e riportare fedelmente la data di operatività e di cessazione delle attività del volontario. Il registro deve essere numerato progressivamente in ogni pagina e bollato in ogni foglio da un notaio o da un pubblico ufficiale abilitato, che dichiara nell’ultima pagina il numero dei fogli che lo compongono (sulla vidimazione dei registri nelle more dell’adozione del decreto in commento, v. la Nota del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 28 maggio 2021, n. 7180, attraverso cui si ribadiva la piena efficacia delle disposizioni contenute nel 14 febbraio 1992). Può essere, tuttavia, prevista una sezione separata del registro e dedicata ai volontari occasionali.

In alternativa a questa modalità documentale è prevista la possibilità di avvalersi di sistemi elettronici e/o telematici di registrazione che garantiscano l’inalterabilità dei dati (tali dispositivi possono essere eventualmente messi a disposizione dalle reti associative cui gli enti del Terzo settore aderiscono).

Viene, infine, abrogato il d.m. 14 febbraio 1992, adottato in base a quanto previsto dall’allora art. 4, comma 2, l. 266/1991, con cui si disciplinava l’assicurazione da parte delle associazioni di volontariato dei rispettivi aderenti.

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