Costo del lavoro rimborsabile. Non solo spese vive, dentro anche i fattori della produzione

di Antonio Fici, pubblicato in «ItaliaOggi» di giovedì 23 Aprile 2026, pag. 30 

Nel confermare le conclusioni cui era già pervenuto il Tar Lombardia nella decisione impugnata (la n. 2533 dell’1 ottobre 2024), il Consiglio di stato, con la sentenza n. 3082 del 20 aprile 2026, fa compiere all’amministrazione condivisa, ed in particolare alle convenzioni di cui all’art. 56 del Codice del terzo settore (Cts) che seguono ad una co-progettazione operata ai sensi dell’art. 55 Cts, un significativo, e forse decisivo, passo in avanti nel segno della loro autonomia e distinzione dai contratti pubblici a prestazioni corrispettive regolati dall’omonimo Codice di cui al digs 36/2023 (Ccp). Lo stesso Cep, del resto, contempla in una disposizione a se stante (l’art. 6 sui principi di solidarietà, sussidiarietà orizzontale e rapporti con gli Ets – Enti del terzo settore) la possibilità per le Pa di porre in essere con gli Ets, in relazione ad attività a spiccata valenza socia-le, modelli organizzativi di amministrazione condivisa, non sinallagmatici ma fondati sulla condivisione della funzione amministrativa, stabilendo espressamente che gli istituti di cui agli articoli 55-57 Cts fuoriescono dal campo di applicazione del digs 36/2023.

I rapporti di amministrazione condivisa di cui al Cts si fondano su due elementi essenziali che li giustificano anche sul piano costituzionale, come messo chiaramente in luce dalla fondamentale decisione della Corte cost. n. 131/2020. Il primo è la natura di Ets della parte privata, che garantisce l’efficacia dell’azione amministrativa in considerazione della particolare affidabilità del partner privato e della sua capacità di saper leggere intercettare, sin dall’origine, i bisogni della collettività. Il secondo è quello della gratuità, che può rendere questi rapporti non solo più vantaggiosi per la finanza pubblica di quelli instaurati ai sensi del digs 36/2023, ma anche più flessibili ed efficaci nel soddisfare tali bisogni.

Non a caso, il Cds sottolinea, nella sentenza qui commenta-ta, che la condivisione della funzione amministrativa con gli Ets può costituire un’alternativa preferibile all’esternalizzazione dei servizi a privati (realizzata tramite contratti di appalto) là dove gli enti locali intendano agire ispirandosi «non già ad una logica di mera convenienza economica», bensì ai potenziali «diversi benefici conseguibili per la collettività, ravvisabili essenzialmente nella natura flessibile del rapporto, originante da una co-progettazione, che permane e si sviluppa sino alla conclusione delle attività ed alla rendicontazione delle spese per le quali è richiesto il rimborso (con esclusione di qualsiasi introito diretto od indiretto per il co-progettante), senza dovere dare spazio a varianti in corso di esecuzione del rapporto, come accaduto nel vigore del precedente contratto di appalto».

Nella sua recentissima decisione, il Cds – dopo aver ribadito che le Onlus, prima della loro definitiva scomparsa, segnata dall’entrata in vigore degli articoli 79 e ss. Cts, erano equiparabili agli Ets, sì che i rapporti di amministrazione condivisa potevano legittimamente costituirsi anche con loro – entra nel merito della nozione di gratuità della co-progettazione, assumendo una precisa posizione rispetto alla corretta interpretazione di questo elemento caratterizzante i rapporti ex art. 55-56 Cts. Tra le due correnti di pensiero sin qui registrate nel dibattito (non solo) giurisprudenziale, il Cds opta decisamente per la tesi secondo la quale il requisito della gratuità può ritenersi soddisfatto in tutti i casi in cui all’ente o agli enti del terzo settore partner dell’amministrazione pubblica sia riconosciuto (a fronte di apposita rendicontazione e documentazione) esclusivamente il rimborso delle spese sostenute per realizzare l’attività di interesse generale oggetto della convenzione, potendo nelle spese rimborsabili essere ricomprese anche le spese relative al costo del lavoro necessario per realizzare l’attività oggetto di convenzione. La gratuità, pertanto, non ricorre soltanto nell’ipotesi di rimborso delle sole spese «vive», ma anche di rimborso delle spese occorrenti per remunerare i fattori della produzione, incluso il lavoro, che peraltro gli Ets sono tenuti a remunerare tenendo conto dell’esplicita regola di cui all’art. 16 Cts.

Si tratta sicuramente dell’interpretazione più corretta del requisito della gratuità, quella maggiormente in linea non solo con gli orientamenti della Corte di giustizia dell’Unione europea (espressi nelle note sentenze «Spezzino» e «Casta» in materia di affidamento ad Odv del servizio di trasporto sanitario di emergenza e urgenza), ma altresì più coerente con la natura dei rapporti di amministrazione condivisa, che non sono rapporti «di scambio» di utilità reciproche tra due controparti, bensì rapporti causalmente caratterizzati da «comunione di scopo» tra due partner (pubblico e terzo settore) che mettono insieme risorse proprie per conseguire un fine a loro comune (è questo, infatti, il senso della «condivisione della funzione amministrativa» di cui alla rubrica dell’art. 6 Cpp). E per questa ragione che gli apporti che le Pa mettono a disposizione degli Ets in contesti di amministrazione condivisa non sono giuridicamente configurabili come corrispettivi bensì come contributi ex art. 12 legge 241/1990, come il Cds riconosce nella sentenza in oggetto, aderendo in toto alla ricostruzione che il ministero del lavoro di questi apporti offre nel dm 72/2021 contenente le «linee guida» sull’applicazione degli artt. 55-57 Cts. Da ricordare, peraltro, che a tali apporti della Pa, analoga qualifica aveva già l’Agenzia delle entrate riconosciuto (nella risposta all’interpello n. 904-785/2024), al fine di escluderne (non rappresentando corrispettivi nell’ambito di contratti di scambio) la soggezione ad Iva.