Con questa sintesi di Emanuele Tuccari del capitolo XIII del volume, continua l’invito alla consultazione del Terzjus Report 2025 che è scaricabile gratuitamente qui
1. Premessa: natura dell’impresa sociale e centralità dei controlli
L’impresa sociale, oggi disciplinata dal d.lgs. 112/2017, si colloca all’interno del più ampio sistema del Terzo settore, integrandosi con il Codice del Terzo Settore (d.lgs. 117/2017) e, in via residuale, con il codice civile. Essa rappresenta una particolare figura di ente del Terzo settore (ETS), specificamente destinata all’esercizio di attività economica di interesse generale.
Più che una forma giuridica autonoma, l’impresa sociale rappresenta però una qualifica, che può essere assunta da diversi enti privati (associazioni, fondazioni, società, cooperative), purché rispettino determinati requisiti: a) svolgimento di attività di interesse generale; b) assenza di scopo di lucro; c) obblighi di trasparenza (es. bilancio sociale); d) coinvolgimento di lavoratori e utenti.
L’acquisizione della suddetta qualifica avviene tramite iscrizione nel registro delle imprese (o automaticamente per le cooperative sociali), mentre la sua conservazione è subordinata al rispetto continuo delle relative norme di legge.
Il sistema delle imprese sociali è pertanto intrinsecamente legato a un sistema di controlli pubblici. Se, per un verso, la qualifica consente l’accesso a benefici (soprattutto fiscali), per un altro, tali benefici richiedono una verifica costante della loro legittima fruizione e il venir meno dei presupposti di legge comporta la cancellazione e la perdita della qualifica.
La ratio dei controlli è duplice: per un verso, si tutela l’interesse pubblico (soprattutto in relazione alle agevolazioni concesse); per un altro, si tutela il sistema stesso del Terzo settore (evitando abusi che possano comprometterne credibilità e affidabilità).
In questa prospettiva, i controlli non sono solo repressivi, ma anche strumenti di garanzia e legittimazione dell’intero settore.
2. Il sistema dei controlli sulle imprese sociali diverse dalle cooperative
Per le imprese sociali diverse dalle cooperative, la disciplina principale è contenuta nell’art. 15 del d.lgs. 112/2017 e nei decreti attuativi del 2022, del 2023 e, da ultimo, del 2026.
La funzione di controllo è attribuita al Ministero del Lavoro, che opera tramite l’Ispettorato nazionale del lavoro e gli enti associativi rappresentativi (in presenza di determinati requisiti).
Le imprese sociali sono sottoposte a controlli ordinari (periodici, almeno annuali) e ispezioni straordinarie (in caso di anomalie o segnalazioni).
Tali verifiche riguardano la gestione amministrativa e contabile, il perseguimento delle finalità civiche e solidaristiche, il rispetto del divieto di lucro, il corretto coinvolgimento degli stakeholder e, infine, la conformità normativa complessiva.
Il sistema è improntato al principio del contraddittorio e prevede un’interazione diretta con l’ente controllato.
Gli esiti possibili sono:
- l’assenza di rilievi, che implica l’immediata chiusura dell’iter dei controlli;
- la presenza d’irregolarità sanabili, che comportano una diffida con l’individuazione di un termine per regolarizzare la situazione;
- la presenza d’irregolarità non sanabili o non sanate, che possono portare addirittura alla perdita della qualifica.
Ulteriori strumenti sono la nomina di un commissario ad acta, l’eventuale avvio di procedure di insolvenza e la devoluzione del patrimonio al fondo per le imprese sociali.
Inoltre, il decreto del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 29 marzo 2022 disciplina in modo dettagliato modalità, contenuti e procedura dei controlli, distinguendo tra controlli ordinari e straordinari; il decreto ministeriale del 14 febbraio 2023 introduce modelli standardizzati di verbali, rafforzando uniformità e trasparenza; e, da ultimo, il decreto ministeriale n. 5 del 21 febbraio 2026 ha modificato l’art. 8, c. 2 del precedente decreto ministeriale del 29 marzo 2022 e aggiornato i modelli di verbale per l’effettuazione delle attività ispettive sulle imprese sociali, di cui agli allegati 1 e 2 del decreto ministeriale del 14 febbraio 2023.
Il sistema appare, quindi, fortemente proceduralizzato e strutturato, con un approccio sistematico alla vigilanza.
3. Le imprese sociali in forma cooperativa
Alle imprese sociali costituite in forma cooperativa si applica, invece, una disciplina diversa, basata prevalentemente sul d.lgs. 2 agosto 2002, n. 220.
La vigilanza è affidata al Ministero delle Imprese e del Made in Italy (MIMIT) e si articola in revisioni cooperative (periodiche) e ispezioni straordinarie. Le revisioni sono biennali (in generale) oppure addirittura annuali (per le cooperative sociali).
L’obiettivo principale è verificare il rispetto della mutualità, la corretta gestione e la legittimazione ai benefici.
In caso di irregolarità, si può procedere a: diffida e regolarizzazione; commissariamento; scioglimento; liquidazione coatta amministrativa; cancellazione dall’albo.
Il sistema è, quindi, perfino più articolato e incisivo, in linea con la nota rilevanza – di carattere costituzionale – della cooperazione.
I due decreti del Ministero delle Imprese e del Made in Italy del 5 marzo del 2025 hanno poi fornito nuove – poiché più aggiornate e più specifiche – indicazioni sulla vigilanza delle cooperative, introducendo una maggiore digitalizzazione delle procedure, un’ulteriore standardizzazione dei controlli ed un uso più diffuso di strumenti telematici.
Il recente progetto di riforma (contenuto nel Disegno di legge A.C. 2577 presentato, nel settembre 2025, dal Ministro delle imprese e del Made in Italy alla Camera dei Deputati, recante la “Delega al Governo per la riforma delle amministrazioni straordinarie e per la riforma della vigilanza sugli enti cooperativi e mutualistici”) mira, infine, soprattutto a rafforzare il coordinamento tra autorità, a migliorare la prevenzione degli abusi, a valorizzare formazione e monitoraggio nonché a semplificare e unificare i registri.
4. Considerazioni conclusive
Il sistema delle imprese sociali è pertanto inseparabile da un sistema articolato e rigoroso di controlli pubblici.
I controlli costituiscono il presupposto per la concessione di benefici, garantiscono il rispetto delle finalità solidaristiche e tutelano la fiducia collettiva nel Terzo settore.
Si tratta di un sistema multilivello (con diverse autorità coinvolte), differenziato (in base alla diversa forma giuridica assunta dalle imprese sociali) e molto articolato (con una forte formalizzazione delle attività ispettive).
Allo stesso tempo, i controlli non hanno solo funzione repressiva, ma anche preventiva (per evitare abusi), promozionale (per rafforzare la qualità degli enti) e sistemica (per assicurare la protezione dell’intero settore da comportamenti opportunistici).
In conclusione, il legislatore costruisce un equilibrio tra libertà organizzativa degli enti ed esigenza di controllo pubblico. Tale equilibrio risulta essenziale per garantire che l’impresa sociale rimanga fedele alla propria missione di coniugare attività economica e finalità di interesse generale in modo credibile, trasparente e responsabile.