ANCI ha rilasciato un quaderno operativo finalizzato a fornire agli enti locali e agli ETS gli strumenti idonei per attuare le diverse tipologie di partenariato attualmente normativizzate, delineandone le caratteristiche e le peculiarità, anche al fine di discernene le differenze e le connessioni rispetto agli istituti del Codice dei Contratti Pubblici (la cui disciplina è peraltro prossima a subire una profonda riforma).
E a compimento di tale approfondito lavoro – tanto di sintesi della disciplina rilevante e della sua interpretazione, che di analisi delle caratteristiche di tale peculiare forma di collaborazione nelle diverse declinazioni identificabili – ANCI fornisce dell’utilissimo e pratico materiale consistente nelle bozze degli schemi degli atti relativi alla realizzazione di procedure di co-progettazione e di partenariati sociali e speciali.
Il partenariato e l’autonomia delle forme di collaborazione ex art. 55 CTS
Il Quaderno inizia sottolineando l’attinenza del partenariato sociale con il principio costituzionale di sussidiarietà orizzontale, di cui “costituisce l’applicazione”, avendo “ad oggetto un’attività finalizzata al perseguimento di finalità sociali per la collettività territoriale di riferimento”.
Tale favor verso la partecipazione dei cittadini e del Terzo Settore nello svolgimento di attività di interesse generale sancito costituzionalmente ha avuto una crescente alimentazione e un definitivo riconoscimento in una serie di momenti giuridici nevralgici, quali la previsione degli istituti dell’art. 55 del Codice del Terzo Settore, la “validazione” sancita dalla sentenza della Corte Costituzionale n. 131/2020 e le Linee Guida sul partenariato sociale emanate dal Ministero del lavoro nel 2021 ; “fatti giuridici” che seguono il medesimo fil rogue ,creando dei nodi non più slegabili e rispetto ai quali non è più possibile tornare indietro.
L’importanza di tali approdi viene evidenziata dedicando a tale aspetto anche il capitolo seguente alla premessa del Lavoro, sottolineando l’evoluzione, profonda ancorché recente e giuridicamente rapida, avutasi riguardo la considerazione del CTS e degli istitituti ivi previsti rispetto alla disciplina prevista dal CCP.
Da una prima accezione ausiliaria e residuale, gli istituti del CTS hanno acquisito – anche per il tramite di diverse pronunce giurisprudenziali e finanche costituzionali, oltre che per merito di una specifica modifica legislativa – un autonomo “posto” all’interno dei diversi istituti a disposizione dell’Amministrazione per attuare i propri compiti istituzionali.
Ad oggi, infatti, la specialità degli istituti del CTS non deve più intendersi come eccezione alla disciplina del Codice dei Contratti Pubblici, ma come “un’opzione politica”: superata quell’accezione dominata dalla primarietà della dimensione concorrenziale, l’utilizzo degli istituti del partenariato sociale e del partenariato speciale risiede nella scelta dell’Amministrazione di ricorrere a uno strumento diversificato e avente differenti caratteristiche; caratteristiche che l’ANCI si premura di descrivere nel prosieguo del proprio lavoro.
Partenariato sociale e partenariato speciale
Importante è la precisazione, che si interseca con l’approfondita analisi successiva, riguardo la sussistenza di “una forma di partenariato che potremmo definire “speciale”, contenuta nell’articolo 151 del Codice dei contratti, che disciplina le sponsorizzazioni e le forme speciali di partenariato. In particolare, il comma 3 del citato articolo 151, introduce una modalità di cooperazione pubblico-privato che gli enti territoriali possono attivare per la cura del patrimonio culturale” tramite attività di miglioramento della sua fruizione e valorizzazione, nonché promozione della ricerca scientifica. Procedura che viene richiamata da due istituti del CTS, previsti all’art. 71, comma 3 e all’art. 89, comma 17.
Le modalità di partenariato previste dal CTS
La co-progettazione ex art. 55 CTS
Nell’ambito dell’analisi delle forme di partenariato disciplinate dal CTS occorre partire, come detto, dall’art. 55 CTS.
Come viene sottolineato già nella relazione illustrativa dello schema delegato, la co-progettazione deve esser individuata “come uno strumento ordinario di esercizio dell’azione amministrativa, non più limitato ad interventi innovativi e sperimentali, attraverso il quale si realizzano forme di collaborazione pubblico/privato”.
Nel richiamare quanto previsto dal CTS riguardo principi e ambito dello strumento, viene sottolineata la possibile iniziativa degli ETS, eventualità nella quale il documento progettuale che deve esser posto alla base della procedura di co-progettazione dall’Amministrazione procedente coincide con la proposta progettuale dell’ente proponente, eventualmente integrata.
In generale, il documento progettuale deve avere “un contenuto tale da consentire un effettivo lavoro nei tavoli di co-progettazione”, e quindi delineare contesto, esigenze e ragioni sottese alla scelta dello strumento utilizzato, oltre a richiamare eventuali piani di settore e ogni ulteriore previsione utile, sottolineando la possibile previsione di una VIS.
Il partenariato per la valorizzazione di beni culturali
Premessa la generalizzazione della possibilità dell’utilizzo del partenariato per attività ulteriori rispetto a quelle riconducibili esclusivamente al settore del welfare, una disciplina particolare è prevista dal CTS per la valorizzazione dei beni culturali, tramite i due istituti previsti all’art. 71, comma 3 e all’art. 89, comma 17 del CTS.
L’art. 71, comma 3 rubricato “Locali utilizzati”, riguarda la concessione – “per un periodo di tempo commisurato al raggiungimento dell’equilibrio economico-finanziario dell’iniziativa e comunque non eccedente i 50 anni” – di beni culturali per i quali non è corrisposto alcun canone a ETS che svolgono determinate attività di interesse generale (art. 5, lett. f), i), k) o z) del CTS) identificati mediante la procedura prevista dall’art. 151, comma 3 del Codice dei Contratti Pubblici a un canone agevolato per la realizzazione di un progetto di gestione del bene caratterizzato dall’esecuzione di interventi di recupero, restauro e ristrutturazione per la riqualificazione e riconversione del bene in oggetto, finalizzato a garantirne la conservazione e valorizzazione con l’apertura dello stesso alla pubblica fruizione.
L’art. 89, comma 17, coinvolgente i medesimi ETS e richiamando anch’esso la procedura di selezione prevista dal Codice dei Contratti Pubblici (attualmente) vigente, riguarda invece le “prestazioni di attività di valorizzazione dei beni culturali immobili”, oltre a riportare il necessario richiamo al Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, dovuto in virtù del raccordo con la disciplina del Codice dei beni culturali prevista.
I due istituti presentano indubbie affinità e convergenze, avendo entrambi, come detto, la specifica (rectius speciale) finalità della valorizzazione del bene culturale, differenziandosi per l’estrinsecazione di tale attività: l’uno (art. 71, comma 3 CTS) dedicato prevalentemente ai lavori da svolgersi all’interno del bene, l’altro (art. 89, comma 17 CTS) alle prestazioni di attività di valorizzazioni.
Per entrambi si applica, come detto, il procedimento previsto dall’art. 151 del Codice dei Contratti Pubblici, ossia lo stesso procedimento semplificato previsto per l’istituto delle sponsorizzazioni disciplinate dal comma 1 del medesimo art. 151, come chiarito anche da specifica Circolare del MiBact appositamente e approfonditamente richiamata nel Quaderno, laddove si sottolinea il carattere “aperto” della norma che “consente l’ingresso anche a figure atipiche”.
I modelli
Le considerazioni svolte si trovano poi trasfuse nei modelli di atti finalizzati ad avviare partenariati con ETS mediante forme di co-progettazione, riguardanti tanto l’avvio del procedimento che i connessi atti contenenti l’avviso per l’attivazione del partenariato, la domanda di partecipazione e le dichiarazioni sostitutive richieste, fino alla bozza di convenzione da stipularsi.
Si tratta di modelli adattabili per i partenariati di valorizzazione di un bene culturale ex art. 71, comma 3 e 89, comma 17 CTS, tenendo conto degli adeguamenti necessari, quali l’idoneità professionale richiesta per la specifica attività e la necessità di elaborazione di “una vera e propria “proposta di gestione”, sia sotto il profilo funzionale delle attività e degli interventi previsti, che di quello economico, in termini di sostenibilità”.
Infine, viene proposto un modello di “avviso di istruttoria pubblica finalizzata all’individuazione di soggetti del terzo settore disponibili alla coprogettazione e alla gestione in partenariato pubblico/privato sociale”.
Schemi da adattare alle esigenze
Il lavoro realizzato da ANCI nel proprio Quaderno rappresenta un approfondimento svolto riguardo istituti spesso analizzati separatamente senza una visione globale, dimenticando le comuni premesse e la necessità di calarne la rilevanza all’interno del quadro generale in cui, come riassunto, è stata riconosciuta un’autonoma dignità agli stessi.
Nel far ciò non bisogna dimenticare, come sottolineato da ANCI, la continuità tra gli istituti della co-progettazione e del partenariato.
In tale contesto, il Quaderno non potrà che essere un utilissimo strumento nelle mani delle Amministrazioni che vogliano attuare tali forme di collaborazione, nella consapevolezza di dover sempre tener a mente la necessità di adeguare il relativo schema al caso specifico, adattando lo scheletro fornito alle singolarità delle forme di co-progettazione e valorizzando così le peculiarità degli obiettivi prefissati e dei risultati voluti, nonché del contesto – territoriale, sociale e anche normativo – nel quale si inseriscono.