Premessa di Luigi Bobba e Gianluca Budano al volume Per un laboratorio dell’Amministrazione condivisa. Primi risultati di una ricerca multidisciplinare a cura di Barbara Boschetti (Editoriale Scientifica, Napoli ,2024)
Non è certo la prima volta che la Fondazione Terzjus dedica un’attenzione specifica all’Amministrazione Condivisa (AC). Infatti, la neonata (allora) associazione Terzjus promuoveva nel giugno del 2020 un seminario incentrato proprio sui rapporti tra Pubbliche Amministrazioni (PA) ed Enti del terzo settore (ETS) alla luce delle novità introdotte con gli art. 55 e 56 del Codice del terzo settore (CTS). E, per una sorta di coincidenza astrale, due settimane più tardi veniva pubblicata la ben nota sentenza della Corte Costituzionale n.131/2020, che confermava la portata “rivoluzionaria” di quegli articoli del CTS. A valle del seminario prima richiamato, Terzjus pubblicava il primo volume della collana “Quaderni di Terzjus”, all’interno del quale diversi studiosi e professionisti affrontavano il tema proprio alla luce della sentenza della Corte che aveva ridisegnato il quadro interpretativo – fino ad allora alquanto contraddittorio e conflittuale – in senso chiaramente più favorevole al Terzo settore e al suo diritto. Anche i primi due Rapporti della Fondazione sullo stato e l’evoluzione del diritto del Terzo settore – Terzjus Report 2021 e 2022 –, mediante due distinti contributi di Luciano Gallo, davano conto non solo della sentenza n.131/2020 della Consulta, ma richiamavano e commentavano altresì le novità legislative intervenute negli stessi anni e indicavano la strada da percorrere per un’applicazione coerente degli istituti dell’AC.
È a questo punto – nella primavera del 2022 – che si innesta la proposta approvata dal Cda della Fondazione Terzjus di dar vita ad un Laboratorio dell’Amministrazione Condivisa (LAC); proposta che trova il sostegno finanziario prima della Fondazione Unipolis e poi della Consulta delle fondazioni bancarie piemontesi e liguri.
L’intento è duplice: svolgere, sia una funzione di “osservatorio” delle dinamiche applicative degli art.55 e 56 del CTS, che andavano maturando nelle diverse aree del Paese e nelle istituzioni regionali e territoriali; sia, a partire da questa ricognizione, dar vita ad un sussidio contenente principi, orientamenti, strumenti e procedure per una “buona” AC. Tale progetto si veniva peraltro ad incrociare con la scelta del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (MLPS) di promuovere insieme ad ANCI un articolato itinerario formativo rivolto agli amministratori locali eletti, a quadri e funzionari delle PA e, in parte, anche a responsabili di Reti associative ed ETS. Scelta che ha sicuramente non solo portato ad una maggiore conoscenza delle novità normative, ma anche favorito la diffusione di modelli applicativi e la strutturazione di procedure innovative nella prassi ordinaria delle amministrazioni locali. L’interesse suscitato dal modello collaborativo/cooperativo tra PA ed ETS nello sviluppo degli istituti della AC (coprogrammazione, coprogettazione, convenzione) per la messa in opera di attività e servizi di interesse generale, portava il MLPS ad emanare un decreto nell’ottobre del 2022 volto ad istituire un “Osservatorio dell’Amministrazione condivisa” con le finalità di aggiornamento normativo e della prassi; analisi della giurisprudenza europea, nazionale e regionale; predisposizione di strumenti e documentazione di riferimento della PA. La partenza dell’Osservatorio, inizialmente prevista per il luglio 2023, è slittata a data ancora da definire.
Anche alla luce delle scelte del MLPS, la Fondazione Terzjus procedeva ad una più puntuale finalizzazione del LAC; diventare una sorta di “prototipo” dell’Osservatorio ministeriale al fine di realizzare una prima e parziale ricognizione di quanto stava accadendo nel Paese con un duplice punto di osservazione: da un lato, un’analisi delle procedure amministrative conseguenti alla normativa contenuta negli art.55 e 56 del CTS; dall’altro, l’osservazione dei modelli organizzativi e di governance emersi sia nella PA che negli ETS.
Questo volume rappresenta il primo prodotto di questo lavoro analitico e ricognitivo mediante il quale si sono messe a fuoco la legislazione e la giurisprudenza in materia, le procedure amministrative, i modelli organizzativi e di governance e le competenze utilizzate. Tutto ciò avvalendosi di una pluralità di strumenti di indagine. Oltre ai casi esaminati e puntualmente riconducibili alla normativa contenuta negli art.55 e 56 , si sono anche prese in esame alcune esperienze che debordano da tale perimetro sia per gli attori coinvolti che per le attività promosse. Ciò nella convinzione che questo allargamento del perimetro possa meglio far apprezzare la specificità degli istituti dell’AC, ma anche consentire di cogliere le innovazioni che nascono ai confini dello stesso.
I contributi pubblicati in questo volume costituiscono solo la prima parte del LAC. In questo anno 2024 infatti, il team di ricerca si dedicherà a realizzare un sussidio rivolto agli operatori che si stanno cimentando sul campo, al fine di accompagnarli nella messa in opera di procedure facilmente utilizzabili e di modelli di governance coerenti con l’approccio cooperativo della AC; nonché nell’identificazione e reperimento delle competenze più appropriate. Ma, non solo. Ci si dedicherà anche al racconto di esperienze e prassi risultate particolarmente incoraggianti sia per i risultati ottenuti sia per la loro replicabilità. L’intento è duplice: da un lato, favorire la diffusione degli istituti dell’AC in modo da farli diventare prassi ordinaria dell’agire della PA; dall’altro individuare e rafforzare quelle esperienze che hanno prodotto risultati migliori in termini di efficacia/efficienza, rispetto alle procedure concorsuali e di mercato. Ovvero, hanno saputo generare risposte più appropriate ai tanti bisogni ancora insoddisfatti specialmente nelle fasce più fragili della popolazione.
La ricerca, del resto, va finalizzata ad individuare le risposte più efficaci per migliorare lo stato di benessere della popolazione e l’Amministrazione condivisa è già in diverse teorizzazioni dottrinali ma anche in tante pratiche territoriali strumento di questo tipo; ovvero, con l’AC si è avviata una rivoluzione copernicana del paradigma del rapporto tra PA e Terzo settore (che il D.lgs 117/2017 ha procedimentalizzato come la Corte Costituzionale ha affermato), senza per questo escludere utili interazioni con il mondo profit orientato ad una visione innovativa della responsabilità sociale. In particolare, nel settore dei servizi socio-sanitari, l’AC può diventare lo strumento migliore per realizzare quella tanto predicata ma poco praticata personalizzazione delle cure che consente di sperimentare modelli organizzativi e sistemi di “welfare di precisione” a cui non sono vocate le procedure di appalto. Queste ultime, in quanto basate sulla standardizzazione a monte dei servizi all’interno dei capitolati speciali, rappresentano, di fatto, una negazione a priori della personalizzazione della cura, a cui sono invece predisposte le procedure di coprogrammazione e di coprogettazione. Dunque, si può affermare che cooprogrammazione e coprogettazione sono strumenti più appropriati per rispondere ai molti bisogni di un territorio e, più in particolare, anche a realizzare un “welfare di precisione”, espressione evocata in questi ultimi anni da autorevoli studiosi e da importanti realtà fondazionali. Questa prospettiva richiede PA e realtà del Terzo Settore all’altezza del compito, pronte a mollare gli ormeggi dagli schemi del passato e con il coraggio di perseguire il maggior benessere per tutti e per ciascuno. A tal fine, la Fondazione sta tessendo partenariati scientifici con diverse università italiane (LUM, LUMSA, PoliTO, UPS) per contribuire ad una stagione di formazione dei quadri della PA e degli ETS, sempre più ricca di contenuti innovativi, in linea con gli obiettivi del PNRR (Missioni 5 e 6 in particolare). Il favor della giurisprudenza, prima costituzionale e poi amministrativa, a cui ha fatto seguito quello del legislatore del Codice degli appalti, almeno per il settore dei servizi sociali, rendono ragione di un’evoluzione positiva non solo delle norme ma anche del diritto vivente del Terzo settore.
Non ci resta che ringraziare coloro che hanno sostenuto e che continueranno a sostenere il LAC – la Fondazione Unipolis e la Consulta delle fondazioni bancarie del Piemonte e della Liguria -; tutto il team di ricerca guidato dalla prof.ssa Barbara Boschetti; il Cda e il direttore di Fondazione Terzjus che hanno accompagnato e sostenuto tale iniziativa. E, darsi tutti appuntamento alla prossima primavera per conoscere e valutare i prodotti finali del Laboratorio dell’Amministrazione condivisa.